Disposiciones BOPV
Fecha boletín: 06-11-2019 Publicado en el Boletín nº 2019211

ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, de aprobación definitiva del Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Pasaia para el ejercicio 2017, adoptado en sesión de 24 de julio de 2019.

Fecha disposición: 24-07-2019
Nº orden: 201905093
Rango: Acuerdo
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 24 de julio de 2019, ha adoptado el siguiente
ACUERDO:
Aprobar con carácter definitivo el informe del Ayuntamiento de Pasaia para el ejercicio 2017, que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 24 de julio de 2019.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
JULIO ARTETXE BARKIN.
ANEXO
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE PASAIA PARA EL EJERCICIO 2017
Abreviaturas.
AES: Ayudas de Emergencia Social.
AG: Administración General.
BOG: Boletín Oficial de Gipuzkoa.
CAPV: Comunidad Autónoma del País Vasco.
CVFP: Consejo Vasco de Finanzas Públicas.
DA: Disposición Adicional.
DFG: Diputación Foral de Gipuzkoa.
DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea.
ET: Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
FFFM: Fondo Foral de Financiación Municipal.
HABE: Helduen Alfabetatze eta Berreuskalduntzerako Erakundea.
IBI: Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
IAE: Impuesto sobre Actividades Económicas.
ICIO: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
IRPF: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
IVTM: Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
IIVTNU: Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
LFPV: Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca.
LOPD: Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
NF 21/2003: Norma Foral 21/2003, de 19 de diciembre, presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Gipuzkoa.
NMEP: Norma Municipal de Ejecución Presupuestaria.
NNSS: Normas Subsidiarias.
OA/OOAA: Organismo/s Autónomo/s.
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.
PC: Perfil de Contratante.
PCAP: Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
PIB: Producto Interior Bruto.
PPS: Patrimonio Público de Suelo.
PNSP: Procedimiento Negociado Sin Publicidad.
PU: Precios Unitarios.
RD: Real Decreto.
RPT: Relación de Puestos de Trabajo.
RSU: Residuos Sólidos Urbanos.
TEAF: Tribunal Económico-Administrativo Foral.
THG: Territorio Histórico de Gipuzkoa.
TRLCSP: Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TVCP: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
I.– Introducción.
El TVCP, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Programa de Trabajo aprobado por el Pleno, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Ayuntamiento de Pasaia para el ejercicio 2017.
Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:
– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, y concesión de subvenciones. Dicha revisión comprende el ejercicio de fiscalización, sin perjuicio de las comprobaciones relativas a otros ejercicios que se estimen necesarias, por tener incidencia en el fiscalizado.
– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son aplicables. La Cuenta General contiene las liquidaciones de los presupuestos, los balances, las cuentas del resultado económico-patrimonial y las memorias del Ayuntamiento y de los OOAA municipales Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia, Pasaia Musikal y Pasaiako Udal Euskaltegia.
– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe III de este Informe.
– Análisis financiero de la situación económica del Ayuntamiento.
El municipio de Pasaia, con una población de 16.096 habitantes a 1 de enero de 2017, integra en su estructura, además del Ayuntamiento, los siguientes OOAA:
– Fundación pública «Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia», que desarrolla funciones de servicio y asistencia de ancianos.
– Fundación pública municipal de música de Pasaia «Pasaia Musikal», que desarrolla funciones relacionadas con la enseñanza musical, así como con la promoción y difusión de la cultura musical.
– Fundación pública «Pasaiako Udal Euskaltegia», que tiene por objeto la alfabetización y euskaldunización de adultos y la normalización del uso del euskera.
– «Patronato Municipal de Deportes de Pasaia», que carece de actividad.
Asimismo, forma parte de la Mancomunidad de San Marcos (gestión de residuos sólidos urbanos) y de la Mancomunidad de Aguas del Añarbe (gestión del ciclo integral del agua). Además, mantiene una participación del 25,9% en Oarso Aldea, S.A.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal.
1.– El Ayuntamiento consideró que las primas a la jubilación anticipada abonadas en 2017 a dos empleados, por 36.780 euros, eran rendimientos del trabajo exentos del IRPF.
Contratación.
2.– De la revisión de un contrato y del análisis de la RPT y la plantilla de Pasaia Musikal, se desprende que el citado contrato consiste en cubrir necesidades estructurales de personal del OA, que no cuenta con los medios necesarios para el desarrollo de su actividad (artículo 43.2 del ET).
3.– Durante el ejercicio 2017 se ejecutaron gastos correspondientes a 3 prestaciones de servicios por 1,4 millones de euros, una vez finalizada la vigencia de los correspondientes contratos. En los dos primeros casos, se trata del gasto ejecutado antes de la entrada en vigor de los nuevos contratos, adjudicados en mayo y junio de 2017, respectivamente. Por lo que respecta al último de los mencionados contratos, viene prorrogándose desde 1993, excediendo ampliamente el plazo máximo de duración de 6 años establecido por la normativa de contratación administrativa para los contratos de servicios.
4.– El Ayuntamiento y el OA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia contrataron en el ejercicio 2017 gastos correspondientes a prestaciones de servicios por 202.324 euros y 106.812 euros, respectivamente, eludiendo los requisitos relativos al procedimiento de adjudicación e incumpliendo lo establecido en el artículo 86.2 del TRLCSP.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 a 4, las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Pasaia han cumplido razonablemente en el ejercicio 2017 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
1.– Un adecuado registro de los ingresos correspondientes a suministro de agua y saneamiento llevaría aparejados incrementos del activo corriente y de los fondos propios del balance a 31 de diciembre de 2017 por importe de 365.324 euros.
2.– No existe soporte adecuado y suficiente que permita conocer si los saldos de inmovilizado no financiero y amortización acumulada del Balance a 31 de diciembre de 2017 del Ayuntamiento, reflejan la situación real de los bienes y derechos, de acuerdo con los principios y normas de valoración que les son de aplicación.
3.– El activo no corriente de los Balances a 31 de diciembre de 2017 de los OOAA municipales Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia, Pasaia Musikal y Pasaiako Udal Euskaltegia recoge únicamente el valor de los inmuebles cedidos a los mismos por el Ayuntamiento, calculado al inicio del ejercicio 2016. Los OOAA no registran dotaciones para la amortización del citado inmovilizado.
4.– La Cuenta General no integra los estados financieros del OA Patronato Municipal de Deportes de Pasaia, que si bien carece de actividad no ha sido objeto de disolución.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en los párrafos 1 a 4, las Cuentas de las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Pasaia expresan, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio 2017, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
– La aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2017 no se realizó antes del día 31 de diciembre del año 2016, según establece el artículo 15.2 de la NF 21/2003.
– Los presupuestos de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal para el ejercicio 2017, no incluían los preceptivos anexos de personal, con la relación de los puestos que integraban la plantilla presupuestaria (artículo 6.2.i) de la NF 21/2003).
– En el ejercicio 2017 las plantillas presupuestarias correspondientes a funcionarios del Ayuntamiento y del OA Pasaiako Udal Euskaltegia no relacionaban las dotaciones crediticias ordenadas por retribuciones básicas, complementos de destino y complementos específicos (artículo 21 de la LFPV).
– Los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia, Pasaia Musikal y Pasaiako Udal Euskaltegia no contabilizan adecuadamente las fases de autorización y disposición del gasto, de acuerdo con lo dispuesto en la NF 21/2003 y en la NMEP del ejercicio 2017.
III.2.– Ingresos fiscales.
– El Ayuntamiento no liquida intereses de demora a los obligados tributarios por los pagos realizados fuera de plazo, a pesar de lo establecido por la ordenanza general de gestión, recaudación e inspección de los tributos y otros ingresos de derecho público locales aprobada por el Pleno municipal, así como el artículo 26 de la Norma Foral 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del THG.
III.3.– Personal.
– La RPT del Ayuntamiento no se adapta a sus necesidades estructurales de plantilla en lo que respecta al personal del Instituto Municipal para la Formación Profesional Básica, siendo cubiertas dichas necesidades mediante contrataciones temporales.
– En el ejercicio 2017 el OA Pasaiako Udal Euskaltegia aprobó programas temporales, con su correspondiente dotación presupuestaria, que requerían la contratación de dos profesores, a pesar de que existían dos puestos de profesores vacantes en la RPT. Las personas seleccionadas para cubrir dichas necesidades de personal, calificadas como temporales, venían siendo contratadas anualmente desde 2004, en uno de los casos, y desde 2008, en el otro, siempre al amparo de este tipo de programas.
III.4.– Contratación.
– El Ayuntamiento no ha dictado las instrucciones requeridas para clarificar la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de contratos de servicios, en evitación de actos que pudieran considerarse como determinantes para el reconocimiento de una relación laboral (DA 1.ª del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad).
Expedientes de contratación.
En la revisión de once contratos en vigor en el año fiscalizado, ocho de ellos adjudicados por el propio Ayuntamiento, dos por la Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y otro por Pasaia Musikal, se han detectado los siguientes aspectos:
– En cinco contratos adjudicados por el Ayuntamiento y sus OOAA, se han detectado las siguientes deficiencias en los criterios de adjudicación incluidos en los pliegos:
• En aplicación de la fórmula incluida en los pliegos de tres contratos, uno de ellos adjudicado por 1,3 millones de euros y los restantes por precios unitarios, un precio que igualase el tipo de licitación obtendría una puntuación positiva en la valoración del criterio oferta económica (expedientes 3, 9 y 10).
• En dos contratos (expedientes 4 y 5) adjudicados por 421.111 euros, se otorgaba la máxima puntuación en la valoración del criterio precio a aquellas proposiciones que ofertasen bajas superiores en más de 10 unidades porcentuales a la media aritmética de las ofertas, dificultando la obtención de mayores economías.
• Los pliegos de un contrato, adjudicado por 362.000 euros, incluían como criterio de adjudicación la aportación de mejoras al programa, sin concretar sobre qué elementos y en qué condiciones podían ofertarse (expediente 4).
– Los pliegos de tres contratos, adjudicados dos de ellos por 838.023 euros y el restante por precios unitarios, no incorporaban determinadas advertencias o informaciones exigidas por la Ley 3/2016, de 7 de abril, para la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública (expedientes 1, 2 y 3). Las resoluciones de adjudicación de los mencionados contratos y de otro, adjudicado por 1,3 millones de euros (expediente 10), no incluían información sobre el convenio colectivo aplicable, según exige, asimismo, la mencionada norma.
– Los pliegos de un contrato (expediente 5), adjudicado por 59.111 euros, exigían la subrogación del personal del anterior contratista, cuando este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores.
– En el caso de cuatro contratos que implicaban el tratamiento de datos de carácter personal (expedientes 3, 4, 5 y 9), no se consideró lo dispuesto en la DA vigesimosexta del TRLCSP, relativa a las previsiones del artículo 12.2 de la LOPD.
– En una obra (expediente 2) adjudicada por 436.888 euros, tramitada por procedimiento de urgencia, con un plazo de ejecución de 5 semanas, transcurridos 23 meses desde la formalización del contrato no se habían recibido aún los trabajos.
– Se produjeron retrasos en la ejecución de otro contrato de obra (expediente 1), adjudicado por 401.135 euros, sin que conste aprobación de ampliaciones de plazo o imposición de penalidades al contratista. El retraso en la recepción de las obras fue de dos meses, habiendo sido el plazo de ejecución de 13 semanas.
– En los dos contratos de obra mencionados en los párrafos precedentes, discrepancias con las empresas contratistas sobre los trabajos certificados han originado retrasos en el abono de facturas que, a pesar de las mencionadas discrepancias, habían sido objeto de aprobación (artículo 216 del TRLCSP).
– En dos contratos (expedientes 4 y 5) adjudicados por 421.111 euros, las prórrogas que procedía suscribir en 2017 fueron aprobadas de forma extemporánea, una vez finalizada la vigencia del contrato prorrogado y del contrato inicial, respectivamente.
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
– El Ayuntamiento no ha tramitado los preceptivos expedientes de contratación administrativa en la ejecución de determinados gastos por 215.213 euros.
III.5.– Otros.
Régimen de organización y funcionamiento de los OOAA municipales.
Se observa el incumplimiento por parte de los OOAA municipales de diversos aspectos contemplados en sus respectivos Estatutos, aprobados por el Pleno municipal:
– Las Juntas Rectoras de los OOAA municipales no cumplieron en 2017 lo establecido en sus respectivos estatutos sobre periodicidad de las sesiones de carácter ordinario.
– No consta delegación expresa del Secretario Municipal en las personas que desempeñan las funciones de secretarios en las Juntas Rectoras de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal. En el caso de Pasaia Musikal, en una de las reuniones celebradas en el año 2017 actuó como secretario accidental de la Junta Rectora un empleado de la empresa que prestaba los servicios de dirección administrativa, administración e impartición de enseñanza musical en el OA.
– No existe representación de la intervención municipal en las Juntas Rectoras de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal.
– La custodia y manejo de los fondos del OA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia no se efectúa por la Depositaria del Ayuntamiento.
Servicios mancomunados.
El Ayuntamiento ha abonado en el ejercicio 2017 a la Mancomunidad de San Marcos 549.812 euros por el servicio de gestión de los residuos sólidos urbanos y biorresiduos, en función de las toneladas entregadas para su tratamiento o eliminación, a pesar de que los estatutos de la mancomunidad establecen como único criterio de reparto el número de habitantes.
Edificios de la Autoridad Portuaria de Pasaia.
El Ayuntamiento ocupa en precario, desde el año 2012, un edificio integrante del dominio público portuario sin título habilitante para ello y sin abono de contraprestación, habiendo planteado la Autoridad Portuaria de Pasaia una demanda por enriquecimiento injusto por la que reclama 230.662 euros más intereses de demora. Existen, asimismo, discrepancias con la propia Autoridad Portuaria de Pasaia sobre las cantidades a abonar por el Ayuntamiento en concepto de alquiler de otros dos edificios.
Patrimonio e inventario.
La última modificación del inventario fue aprobada por el Pleno municipal el 29 de septiembre de 2015, no habiéndose realizado desde entonces las preceptivas rectificaciones anuales del mismo (artículo 33 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). El Ayuntamiento no dispone de un inventario de bienes y recursos integrantes del PPS (artículo 112.3 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).
Transparencia.
De acuerdo con los dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los ayuntamientos deben publicar de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Para el adecuado cumplimiento de esta Ley el Ayuntamiento debería publicar en su página web, entre otros, las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales.
IV.– Análisis financiero.
La evolución de las principales magnitudes liquidadas por el Ayuntamiento en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro:
Ingresos corrientes: registran un incremento del 3% en el periodo. Destacan las siguientes variaciones:
– Impuestos directos e indirectos, tasas y otros ingresos: estos ingresos aumentan un 16% en 2016 con respecto al ejercicio precedente, sufriendo una reducción del 16,6% en 2017, que los lleva a situarse en niveles inferiores a 2015 (disminución del 3% en el periodo). Si eliminamos el efecto de la fluctuación de los ingresos reconocidos en concepto de ICIO, la reducción de ingresos en el periodo se acentúa, alcanzando el 6%. Las variaciones más significativas son las siguientes:
• Impuestos directos: el fuerte incremento experimentado por los ingresos tributarios en el ejercicio 2016, se debe a la evolución de los derechos reconocidos por impuestos directos y, en concreto, al comportamiento del IBI y del IAE. En el caso de este último impuesto, en el ejercicio indicado se dictaron dos actas de inspección por 174.686 y 356.003 euros, a la empresa que había sido concesionaria de la Central térmica de Pasajes, que inciden de manera significativa en la variación. Por lo que al IBI se refiere, las disminuciones de ingresos registradas en 2015 y 2017 se deben a las devoluciones realizadas en los mencionados ejercicios a propietarios de inmuebles de la zona portuaria.
• Tasas y otros ingresos: estos ingresos no experimentan apenas variación entre los ejercicios 2015 y 2016, pero en el ejercicio 2017 se reducen un 8,5%. Los ingresos que inciden de forma más significativa en dicha reducción son los derivados de la venta de papel y envases ligeros, y los correspondientes a multas y sanciones.
– Transferencias y subvenciones corrientes: estos ingresos aumentan un 8% en el periodo, incremento similar al experimentado por los ingresos reconocidos por tributos concertados procedentes del FFFM, que suponen más del 86% de los ingresos totales del capítulo en los tres ejercicios considerados. Por lo demás, se han producido también incrementos en los ingresos por subvenciones procedentes de la CAPV (39%), especialmente los vinculados a las AES (incremento del 80%), que se han visto compensados por la disminución de los ingresos correspondientes al resto de transferencias y subvenciones recibidas de la DFG.
Gastos de funcionamiento: a diferencia de los ingresos corrientes, su evolución es creciente, habiendo experimentado un incremento del 3% en el periodo analizado. Los aspectos más significativos por capítulo presupuestario son los siguientes:
– Gastos de personal: en los ejercicios 2016 y 2017 estos gastos aumentan un 2% y un 2,5%, respectivamente, con respecto a los ejercicios inmediatamente anteriores, por encima de los incrementos retributivos del 1% aplicados en cada uno de ellos. Hay que mencionar la contabilización en este capítulo, en los mencionados ejercicios, de gastos derivados de resoluciones judiciales por 52.803 euros y 107.257 euros, respectivamente.
– Compra de bienes corrientes y servicios: el gasto en este capítulo presupuestario apenas experimenta variación en el periodo analizado, manteniéndose en 2017 en los mismos niveles que en 2015.
– Transferencias y subvenciones corrientes: los gastos por este concepto aumentan ligeramente por encima del 2,5% en el periodo considerado. Las variaciones más significativas en términos absolutos se refieren a las aportaciones a Oarso Aldea, S.A. y a las AES, que se reducen y aumentan, respectivamente, en el 19% y el 27%, por importe muy similar. Por lo demás, incide especialmente en la evolución del gasto el aumento experimentado por las aportaciones a la Mancomunidad de San Marcos en el periodo considerado.
Ahorro bruto y ahorro neto: las dos magnitudes presentan una evolución similar, con incrementos significativos en 2016 con respecto al ejercicio precedente, que se han visto mitigados, en parte, por disminuciones en 2017. Las mencionadas fluctuaciones son bastante más acentuadas en el caso del ahorro neto que experimenta un aumento en el periodo superior al 100%, en tanto que el incremento del ahorro bruto se sitúa por debajo del 13%.
Resultado de operaciones de capital: esta magnitud presenta saldos negativos en los ejercicios 2015 y 2017 que superan, en ambos casos, al ahorro neto generado. En el ejercicio 2016, a pesar de que la cifra de inversiones reales aumenta un 62% con respecto al ejercicio anterior y es mayor también que en 2017 (41%), el resultado de operaciones de capital es positivo, por efecto de las subvenciones recibidas. Considerando todo el periodo analizado, el ahorro neto generado cubre los resultados de operaciones de capital negativos anteriormente mencionados.
Resultado de operaciones no financieras: es positivo en todo el periodo analizado, aunque experimenta una disminución del 46% a lo largo del mismo.
Remanente de Tesorería: es también positivo en todo el periodo y aumenta por encima del 100% a lo largo del mismo.
Endeudamiento: se reduce un 31% en el periodo analizado por las amortizaciones practicadas.
Conclusión: el Ayuntamiento está en una situación de solvencia económica, con recursos suficientes para su normal funcionamiento y para acometer futuras inversiones con recursos propios sin recurrir a nuevo endeudamiento o, incluso, reduciendo el volumen actual del mismo.
Estabilidad presupuestaria: la intervención del Ayuntamiento emitió informe verificando el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto. Dicho informe, referido al Ayuntamiento y a sus organismos y entidades dependientes, constata lo siguiente, con respecto a la liquidación de los presupuestos del ejercicio 2017:
– Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, al obtener un superávit de operaciones no financieras en términos consolidados.
– Incumplimiento de la regla de gasto, dado que la variación del gasto computable, respecto al ejercicio 2016, superó la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española (2,1%). Dicho incumplimiento se produjo como consecuencia de la utilización del remanente de tesorería y, por tanto, la formulación de un plan económico-financiero fue sustituida por la comunicación al Pleno prevista en el artículo 5.3 de la Norma Foral 1/2013, de 8 de febrero, por la que se desarrolla la competencia de tutela financiera en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las entidades locales de Gipuzkoa.
– Cumplimiento del objetivo de deuda pública, al no superar la deuda viva a 31 de diciembre de 2017 el 77% de los ingresos corrientes liquidados en 2016.
V.– Cuentas anuales.
V.1.– Ayuntamiento.
V.2.– Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia.
V.3.– Pasaia Musikal.
V.4.– Pasaiako Udal Euskaltegia.
ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE FISCALIZACIÓN POR EL TVCP DEL AYUNTAMIENTO DE PASAIA, 2017
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal:
«1.– El Ayuntamiento consideró que las primas de jubilación anticipada abonadas en 2017 a dos empleados, por 36.780 euros, eran rendimientos del trabajo exentos del IRPF.»
Alegación:
Con efectos 1 de enero de 2016, se modificó la NF 3/2014, de 17 de enero, del IRPF, añadiendo un tercer párrafo al artículo 9.5:
«A los efectos de lo dispuesto en este número, se asimilarán a los despidos colectivos y despidos o ceses por causas objetivas señalados en el párrafo anterior los planes estratégicos de recursos humanos de las Administraciones públicas basados en alguna de las causas previstas en el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores.»
Udalhitz es el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal de las instituciones locales vascas y establece en su artículo 95.1 que «con el objetivo y en el marco de un programa de racionalización de recursos humanos, se establece para el personal funcionario de la Institución una prima de jubilación voluntaria por edad,...»
El ayuntamiento de Pasaia acordó la adhesión firme al marco general de Udalhitz por el Ayuntamiento Pleno de 30 de diciembre de 2008 (BOG 30-01-2009). A este marco general se le otorga un carácter de plan estratégico de recursos humanos con lo que se consideran exentas en virtud de lo establecido en Norma Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que establecía que tenían tal consideración las indemnizaciones por cese del trabajador derivadas de los planes estratégicos de recursos humanos de las Administraciones Públicas.
Al inicio del ejercicio 2017 se recibió una circular de la sociedad foral de informática IZFE que nos comunicaba que en diciembre 2016 Hacienda había aprobado la exención a efectos de IRPF de las indemnizaciones por jubilación anticipada o renuncia incentivada, con efecto desde 01-01-2016 y que se adaptaba el programa META4 a esa modificación legislativa.
Por otra parte el Ayuntamiento de Pasaia ha presentado en la Hacienda Foral de Gipuzkoa los modelos 190 y 10T correspondientes a dichas indemnizaciones por jubilación voluntaria anticipada, como «indemnizaciones exentas» sin que dicha Administración competente para la exacción del IRPF, haya requerido o realizado ninguna observación al respecto e incluso ha realizado un cambio en la norma foral para que se aplique esta exención con carácter retroactivo para los ejercicios 2014 y 2015.
Contratación.
«2.– De la revisión de un contrato y del análisis de la RPT y la plantilla de Pasaia Musikal, se desprende que el citado contrato consiste en cubrir necesidades estructurales de personal del OA, que no cuenta con los medios necesarios para el desarrollo de su actividad (artículo 43.2 del ET).»
Alegación:
La prestación contractual integra la prestación de los servicios de dirección administrativa, administración e impartición de enseñanza de música, no tiene como finalidad cubrir necesidades estructurales de personal.
No obstante lo anterior, y habiendo puestos vacantes en la RPT, de producirse necesidad de medios humanos cuyas funciones sean las de los puestos vacantes en la RPT, debe procederse a su cubrición en lugar de cubrir dichas necesidades mediante contratación administrativa, salvo que se decida su amortización de la RPT en el caso de que se estime que ha desaparecido su necesidad.
El Ayuntamiento ha de manifestar que el contrato que en la actualidad fue objeto de denuncia expresa mediante Resolución de la Junta de la Fundación Pública Municipal de Pasaia «Pasaia Musikal» de fecha 28 de junio de 2018, al objeto de que el citado servicio pueda adjudicarse de conformidad con la normativa de contratos del sector público. En consonancia con lo anterior, Pasaia Musikal y el Ayuntamiento de Pasaia están inmersos en los trabajos de redacción de los pliegos que regirán la licitación. El pliego deberá abordar y dar solución, entre otros, al aspecto manifestado por el Tribunal.
Por otra parte, la disolución de la Fundación se encuentra enmarcada dentro del Plan de Gestón aprobado mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 5 de marzo de 2018, bajo la línea de acción denominada «Redimensionamiento de los Organismos Autónomos», lo que constituirá también un momento oportuno para solventar la situación descrita.
«3.– Durante el ejercicio 2017 se ejecutaron gastos correspondientes a 3 prestaciones de servicios (expedientes 3, 10 y 11 en A.18.1) por 1,4 millones de euros, una vez finalizada la vigencia de los correspondientes contratos. En los dos primeros casos, se trata del gasto ejecutado antes de la entrada en vigor de los nuevos contratos, adjudicados en mayo y junio de 2017, respectivamente. Por lo que respecta al último de los mencionados contratos, viene prorrogándose desde 1993, excediendo ampliamente el plazo máximo de duración de 6 años establecido por la normativa de contratación administrativa para los contratos de servicios.»
Alegación:
En lo que se refiere a los servicios de Ayuda a Domicilio y el de Servicios Asistenciales y Complementarios de la Residencia de Ancianos, en fechas de 20-07-2016 y 04-10-2016 respectivamente, se acordó su denuncia expresa, si bien, se acordó que las entonces contratistas continuaran prestando el servicio hasta en tanto en cuanto se ultimara el expediente de contratación a tramitar para adjudicar nuevamente el servicio. Dichos expedientes de contratación culminaron con éxito en el propio ejercicio 2017.
La fundamentación para acordar la continuidad obligada del contratista actual para seguir prestando dicho servicio, hasta que exista un nuevo adjudicatario del servicio se establece en el artículo 128.1.1.º del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, actualmente en vigor, que impone al concesionario la obligación de prestar el servicio del modo dispuesto en la concesión u ordenado posteriormente por la Corporación concedente, además de en sentencias del Tribunal Supremo 7263/1986, de 20-12-1986, o la de 18 de noviembre de 1986. Puede hacerse también mención a otras sentencias como la STS de 1 de diciembre de 1998, la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 31-10-2003, o la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 21-05-2002. En el mismo sentido, el informe 4/2016 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias. En la actualidad, dicha posibilidad se establece en el artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Respecto a los servicios de dirección administrativa, administración e impartición de enseñanza de música, nos remitimos a lo señalado en el apartado anterior.
«4.– El Ayuntamiento y el OA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia contrataron en el ejercicio 2017 gastos correspondientes a prestaciones de servicios por 202.324 euros y 106.812 euros, respectivamente, eludiendo los requisitos relativos al procedimiento de adjudicación e incumpliendo lo establecido en el artículo 86.2 del TRLCSP.»
Alegación:
En lo que respecta a la contratación de los servicios de reparación de vehículos y maquinaria, trabajos de rotulación y publicidad, la contratación de los programas de intervención familiar, y el de la Instalación, Montaje y Desmontaje de elementos eléctricos, el Ayuntamiento se compromete a licitar la contratación de los citados servicios, utilizando los medios a su alcance para revertir esta situación a la mayor brevedad, habiéndose no obstante realizado ya trabajos preparatorios internos (elaboración de borrador de pliegos) respecto a la contratación de los programas de intervención familiar.
Por otro lado, la Central de Contratación Foral de Gipuzkoa tiene licitado el expediente de «material eléctrico», por lo que el Ayuntamiento se compromete bien a licitar este contrato directamente o bien a adjudicarlo a través de la citada Central una vez se vuelva a abrir el plazo de adhesiones para la próxima licitación.
Por su parte, y si bien el informe del TVCP señala que «en la revisión realizada de contrataciones efectuadas mediante el procedimiento de contrato menor...», en el caso de la contratación de los servicios de limpieza de la Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia, la adjudicación del servicio se realizó previa licitación conforme a la normativa de contratación de las administraciones públicas (contrato cuya vigencia finalizó el 31-12-2016), acordándose antes de la finalización de dicho plazo la continuidad en el servicio del contratista hasta la nueva adjudicación del servicio que se produjo el propio ejercicio 2017 (ver nota 1 al final del documento).
Por otro lado, y respecto al suministro de gasóleo, el Ayuntamiento se ha adherido recientemente (Mediante Resolución de Alcaldía 668/2019 de 25 de abril de 2019) al expediente de acuerdo marco para el suministro de combustibles de automoción a través de la Central de Contratación Foral de Gipuzkoa, por lo que dicho suministro será efectuado por la adjudicataria que derive del procedimiento de contratación que se está tramitando en el seno de la Diputación Foral de Gipuzkoa.
Por otro lado, la intención del Ayuntamiento de sacar a licitación los citados contratos (necesidad también puesta de manifiesto por los Departamentos de Contratación e Intervención), se pone de manifiesto en la reciente creación en la RPT del puesto de Técnico de Contratación del Ayuntamiento, RPT aprobada inicialmente cuyo anuncio se publicó en el BOG de fecha de 21 de mayo de 2019. En el acuerdo plenario de aprobación de la RPT se decía literalmente lo siguiente: «... Los servicios y suministros que se prestan a este Ayuntamiento deben ajustarse a la legislación relativa al ámbito público, especialmente a lo que establece la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público...
...Hay que decir que hay una serie de servicios y suministros que de una manera reiterativa necesita cubrir el Ayuntamiento y al ser reiterativos, al objeto de cumplir la ley apropiadamente, resulta más adecuado tramitar los correspondientes procedimientos de contratación. Además, teniendo en cuenta que en adelante las licitaciones se harán electrónicamente, al objeto de integrar los expedientes correspondientes en la Plataforma de Contratación Electrónica de Euskadi, es absolutamente necesario contar con un/a trabajador/a que se encargue de ello...»
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
«1.– Un adecuado registro de los ingresos correspondientes a suministro de agua y saneamiento llevaría aparejados incrementos del activo corriente y de los fondos propios del balance a 31 de diciembre de 2017 por importe de 365.324 euros.»
Alegación:
El ayuntamiento aprueba el padrón del suministro de agua y saneamiento correspondiente al último cuatrimestre en febrero del ejercicio siguiente, por lo que antes del cierre podrían contabilizarse estos ingresos en la contabilidad patrimonial del ejercicio correspondiente, práctica que se adoptará en adelante.
«2.– No existe soporte adecuado y suficiente que permita conocer si los saldos de inmovilizado no financiero y amortización acumulada del Balance a 31 de diciembre de 2017 del Ayuntamiento, reflejan la situación real de los bienes y derechos, de acuerdo con los principios y normas de valoración que les son de aplicación.»
Alegación:
El Ayuntamiento dispone de un inventario de bienes y derechos, si bien la valoración económica de los bienes no es reciente, afectando a su fiabilidad, razón por la cual no se reflejan directamente dichos valores en el inmovilizado no financiero de la contabilidad patrimonial.
El 2016 entró en vigor el Decreto Foral 86/2015, de 15 de diciembre, por el que se aprueba el nuevo marco regulatorio contable de las entidades locales de Gipuzkoa y el ayuntamiento procedió a regularizar los saldos del inmovilizado de acuerdo con los principios y normas de valoración de dicho decreto, más orientados a la comparación con los mercados que al coste histórico y al registro de los activos con un criterio de uso, en vez del de la propiedad. Para ello se realizó desde el Departamento de Intervención un inventario de bienes detallado e individualizado, partiendo de la información del inventario municipal de bienes y de la ejecución presupuestaria de los últimos 10 ejercicios en cuanto a obras nuevas. Salvo los terrenos, de los que se carecía una fuente de valoración fiable, se incluyeron todos los bienes del inventario municipal que fueron valorados según precios de mercado (valor asegurado en las pólizas para los inmuebles y vehículos) y valor de adquisición y amortización acumulada contable para las obras nuevas de los últimos 10 ejercicios.
A partir de esta regularización realizada en 2016 todos los actos que suponen incremento del inmovilizado tienen un reflejo contable y también se realizan las oportunas amortizaciones, todo ello con un seguimiento individualizado por elemento, por lo que consideramos que a salvo de lo mencionado para los terrenos, los saldos del inmovilizado no financiero y amortización acumulada de Balance reflejan razonablemente la situación real de los bienes y derechos del ayuntamiento de acuerdo con los principios y normas que les son de aplicación.
«3.– El activo no corriente de los Balances a 31 de diciembre de 2017 de los OOAA municipales Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia, Pasaia Musikal y Pasaiako Udal Euskaltegia recoge únicamente el valor de los inmuebles cedidos a los mismos por el Ayuntamiento, calculado al inicio del ejercicio 2016. Los OOAA no registran dotaciones para la amortización del citado inmovilizado.»
Alegación:
En lo que concierne al inmovilizado de los Organismos Autónomos, siguiendo el mismo criterio mencionado en el apartado anterior, el ayuntamiento procedió a regularizar en 2016 los saldos del inmovilizado de acuerdo con los principios y normas de valoración del DF 86/2015, más orientados a la comparación con los mercados que al coste histórico. Los inmuebles de los OOAA se valoraron a valor razonable (valora asegurado en las pólizas) y al no tratarse de un precio de adquisición no se ha consideró oportuno realizar dotaciones para la amortización de dichos inmuebles anualmente.
«4.– La Cuenta General no integra los estados financieros del OA Patronato Municipal de Deportes de Pasaia, que si bien carece de actividad no ha sido objeto de disolución.»
Alegación:
La disolución del Organismo Autónomo Patronato Municipal de Deportes de Pasaia se encuentra enmarcada dentro del Plan de Gestión aprobado mediante acuerdo de la junta de Gobierno local de fecha 5 de marzo de 2018 bajo la línea de acción denominada «Redimensionamiento de los Organismos Autónomos». Este redimensionamiento afectaría a los cuatro organismos autónomos y especialmente al Patronato Municipal de Deportes de Pasaia cuya existencia carece de sentido, ya que nunca ha tenido presupuesto ni actividad, cuestión que ha sido puesta de manifiesto en diversos informes técnicos, pese a lo cual aún no ha sido objeto de disolución.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
«La aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2017 no se realizó antes del día 31 de diciembre del año 2016, según establece el artículo 15.2 de la NF 21/2003.»
Alegación:
El presupuesto para el ejercicio 2017 fue aprobado inicialmente por el Pleno el 20 de diciembre de 2016, publicándose en el BOG el día 28, aunque la aprobación definitiva se produjo con posterioridad al 31 de diciembre.
«Los presupuestos de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal para el ejercicio 2017, no incluían los preceptivos anexos de personal, con la relación de los puestos que integran la plantilla presupuestaria (artículo 6.2.i) de la NF 21/2003).»
Alegación:
El presupuesto del 2017 de los mencionados OOAA no incluía anexo de personal, por ser el Capítulo I idéntico al ejercicio anterior en el caso de Pasaia Musikal y por no haber ninguna variación en las plantillas orgánicas de ambos organismos respecto al ejercicio anterior. No obstante los expedientes de proyecto de presupuesto realizados para el ejercicio 2018 y siguientes contienen el correspondiente Anexo de Personal con las plantillas presupuestarias para cada uno de los organismos autónomos.
«En el ejercicio 2017 las plantillas presupuestarias correspondientes a funcionarios del Ayuntamiento y del OA Pasaiako Udal Euskaltegia no relacionaban las dotaciones crediticias ordenadas por retribuciones básicas, complementos de destino y complementos específicos (artículo 21 de la LFPV).»
Alegación:
El ejercicio 2019 se ha realizado la adecuación de la RPT al artículo 15.2 de la LFPV y una vez aprobada la nueva RPT se procederá a relacionar correctamente las dotaciones crediticias según los diferentes conceptos legales.
III.2.– Ingresos fiscales.
«El Ayuntamiento no liquida intereses de demora a los obligados tributarios por los pagos realizados fuera de plazo, a pesar de los establecido por la ordenanza general de gestión, recaudación e inspección de los tributos y otros ingresos de derecho público locales aprobada por el Pleno municipal, así como el artículo 26 de la NF 2/2005, de 8 de marzo, General Tributaria del THG.»
Alegación:
El ayuntamiento liquida los intereses de demora únicamente en los recibos correspondientes a planes de fraccionamiento y aplazamientos tramitados, o aquellos que se calculan manualmente. El resto de recibos correspondientes a deudas en ejecutiva, se calculan a través del programa informático de la sociedad foral IZFE (ayuntamientos) que dada la operativa utilizada actualmente no permite realizar procesos automatizados de registro y contabilización de cobro de recibos que contengan intereses de demora, y obligaría a dar pago manualmente a este tipo de recibos (toda la recaudación ejecutiva).
El programa realiza un proceso diario para recalcular los intereses devengados en cada uno de los recibos pendientes de pago, variando su importe diariamente mientras la deuda esté viva. No obstante la información de los recibos cobrados tanto en entidades colaboradoras como en la pasarela de pagos se recibe dos veces al mes, y no diariamente. Cuando se recibe la información de cobro de los recibos días más tarde de la emisión del recibo, tienen un importe diferente debido a los intereses devengados en ese periodo de días, con lo que no es posible la contabilización automática y se tendría que dar pago a todos esos recibos manualmente (3.399 recibos el 2017). Por esa razón, en función del principio de eficiencia se ha priorizado la contabilización automática una vez estimado el bajo impacto que suponen estos intereses de demora sobre la deuda en ejecutiva. Además dado el porcentaje de cobrabilidad media que tenemos de las deudas en ejecutiva el incremento de la recaudación de intereses de demora se compensaría en muchas ocasiones con un menor cobro de la deuda principal, ya que no es probable cobrar un 100% de estas deudas.
Finalmente señalar que advertida la deficiencia, se han realizado gestiones con las entidades colaboradoras para obtener los ficheros diarios que permitan procesar la información automáticamente y que la recaudación de intereses de demora no suponga una carga de trabajo excesiva, gestiones que han permitido obtener los datos diarios de dos entidades bancarias y que se espera poder completar con la respuesta del resto de entidades colaboradoras en breve, para cumplir estrictamente los dispuesto en la normativa de aplicación.
III.3.– Personal.
«La RPT del Ayuntamiento no se adapta a sus necesidades estructurales de plantilla en lo que respecta al personal del Instituto Municipal para la Formación Profesional Básica, siendo cubiertas dichas necesidades mediante contrataciones temporales.»
Alegación:
En lo que respecta al Instituto Municipal para la Formación Profesional Básica, debe señalarse que los nombramientos temporales dirigidos a cubrir las necesidades del programa de formación profesional básica se han originado por la temporalidad que a su financiación ha otorgado siempre la propia Comunidad Autónoma.
Hasta el curso 2014-2015, la contratación del personal ligado a este programa se financiaba con la subvención que para cada curso escolar la Comunidad Autónoma otorgaba al Ayuntamiento.
Con motivo de la modificación que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad financiera de las entidades locales introdujo en la Ley de Bases de Régimen Local, desde el curso escolar 2015-2016 estas contrataciones se hallan ligadas a la delegación de competencia que el Gobierno Vasco ha realizado a favor del Ayuntamiento, y que este, en sesión plenaria de fecha de 29 de septiembre de 2015 aceptó por cinco cursos, desde 2015-2016 hasta 2019-2020. La contratación del personal afecto al programa de formación profesional se halla en consecuencia en este momento ligado a esa temporalidad, siendo cuestionable considerar que sus funciones sean necesidades estructurales del Ayuntamiento.
«En el ejercicio 2017 el OA Pasaiako Udal Euskaltegia aprobó programas temporales, con su correspondiente dotación presupuestaria, que requerían la contratación de dos profesores, a pesar de que existían dos puestos de profesores vacantes en la RPT. Las personas seleccionadas para cubrir dichas necesidades de personal, calificadas como temporales, venían siendo contratadas anualmente desde 2004, en uno de los casos, y desde 2008, en el otro, siempre al amparo de este tipo de programas.»
Alegación:
En lo que respecta a la cuestión relativa a los nombramientos interinos en Pasaiako Udal Euskaltegia, ello responde a que el número de profesores necesario deriva del número de profesores que son necesarios para cada curso en función del número de alumnos que se matriculen para cada curso. Dicho número puede variar resultando en una menor necesidad de recursos humanos. Asimismo, la financiación de HABE se realiza en función del número de horas impartidas, por lo que un número excesivo de profesores en relación a las clases a impartir resultaría en un gasto no financiado por HABE.
Por otra parte, el Euskaltegi organiza varios cursos destinados a grupos sociales concretos (Aisa para inmigrantes, para padres y madres o para desempleados), por lo que también en este caso el número de profesores depende de la demanda de estos cursos.
En todo caso, la disolución del Euskaltegi se encuentra enmarcada dentro del Plan de Gestón aprobado mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 5 de marzo de 2018, bajo la línea de acción denominada «Redimensionamiento de los Organismos Autónomos», constituyendo, su paso al Ayuntamiento también un momento oportuno para solventar la situación mencionada en aras a la necesaria planificación de los recursos humanos.
III.4.– Contratación.
«El Ayuntamiento no ha dictado las instrucciones requeridas para clarificar la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de contratos de servicios, en evitación de actos que pudieran considerarse como determinantes para el reconocimiento de una relación laboral (DA 1.ª del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad).»
Alegación:
En lo que respecta al dictado de las Instrucciones requeridas para clarificar la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de contratos se servicios (DA 1.ª del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio), si bien el Ayuntamiento se compromete a su dictado y aprobación, ha de argumentarse que el Ayuntamiento incluye una cláusula específica en los pliegos de los contratos se servicios denominada «Reglas especiales respecto del personal laboral de la empresa contratista», y que son de obligado cumplimiento tanto a efectos internos como para los contratistas de servicios, por lo que se entiende que se cumple con la finalidad perseguida por la norma (ver nota 2 al final del documento).
«En aplicación de la fórmula incluida en los pliegos de tres contratos, uno de ellos adjudicado por 1,3 millones de euros y los restantes por precios unitarios, un precio que igualase el tipo de licitación obtendría una puntuación positiva en la valoración del criterio oferta económica (expedientes 3, 9 y 10).»
Alegación:
En lo que respecta a la utilización de fórmulas de valoración del precio donde un precio que igualase el tipo de licitación obtendría una puntuación positiva en la valoración del criterio oferta económica, este Ayuntamiento, asumiendo la opinión del Tribunal, ha procedido recientemente a modificar dicha fórmula. En este sentido, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del Servicio de Residencia en el Centro Residencial para Personas Mayores de Pasaia (aprobados mediante Resolución del Presidente de la Residencia de Ancianos con fecha de 25 de mayo de 2019), se ha fijado la siguiente fórmula:
Para la valoración de las ofertas económicas presentadas por las licitadoras se procederá conforme al siguiente procedimiento:
Vi = ∑ [Bi/Max (Bs, Bmax)] x Vmax
Donde:
Vmax = Puntuación máxima a otorgar por el criterio de precio.
Bs = Baja significativa, que se determina en este contrato en el 10%.
Vi = Puntuación o valoración otorgada a cada oferta.
Bmax = Baja máxima de entre las presentadas a la licitación.
Bi = Baja correspondiente a cada oferta.
Max (Bs, Bmax) = Representa el valor máximo de entre los dos indicados.
Esta fórmula impide que una oferta que iguala el precio de licitación obtenga una puntuación positiva.
El Ayuntamiento se compromete a utilizar en lo sucesivo esta fórmula u otra que impida lo anterior.
El acceso a esta fórmula puede hacerse a través de la siguiente dirección:
https://apps.euskadi.eus/w32-1084/es/contenidos/anuncio_contratacion/expjaso20939/es_doc/es_arch_expjaso20939.html?ruta=/w32-1084/es/v79aWar/comunJSP/v79aSubmitBuscarAnuncioFiltroAvanz.do?estado=AL&origenSubHome=busquedaPersonaliz
«En dos contratos (expedientes 4 y 5) adjudicados por 421.111 euros, se otorgaba la máxima puntuación en la valoración del criterio precio a aquellas proposiciones que ofertasen bajas superiores en más de 10 unidades porcentuales a la media aritmética de las ofertas, dificultando la obtención de mayores economías.»
Alegación:
En lo que respecta a la utilización de fórmulas que atribuyen la máxima puntuación en el criterio precio a las proposiciones que ofertasen bajas superiores en más de 10 unidades porcentuales, dificultando la obtención de mayores economías, ello se produjo en dos expedientes de contratación que se iniciaron en 2014. A partir al menos del segundo semestre de 2015, ni el Ayuntamiento ni ninguno de sus OOAA ha utilizado fórmulas de este tipo.
«Los pliegos de un contrato, adjudicado por 362.000 euros, incluían como criterio de adjudicación la aportación de mejoras al programa, sin concretar sobre qué elementos y en qué condiciones podían ofertarse (expediente 4).»
Alegación:
Al menos desde el segundo semestre del ejercicio 2015, ningún pliego contempla como criterio de valoración la aportación de mejoras sobre las cuales el pliego no concrete sobre qué elementos y en qué condiciones pueden ofertarse las mismas. A partir al menos del segundo semestre de 2015, ni el Ayuntamiento ni ninguno de sus OOAA ha utilizado fórmulas de este tipo. En particular respecto al contrato mencionado por el Tribunal, dicho contrato fue nuevamente licitado y adjudicado en el año 2018, sin que el pliego introdujera ningún criterio de valoración referente a las mejoras.
«Los pliegos de tres contratos, adjudicados dos de ellos por 838.023 euros y el restante por precios unitarios, no incorporaban determinadas advertencias o informaciones exigidas por la Ley 3/2016, de 7 de abril, para la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública (expedientes 1, 2 y 3). Las resoluciones de adjudicación de los mencionados contratos y de otro, adjudicado por 1,3 millones de euros (expediente 10), no incluían información sobre el convenio colectivo aplicable, según exige, asimismo, la mencionada norma.»
Alegación:
El Tribunal dispone que en los pliegos de tres contratos no se incorporaban determinadas advertencias o informaciones exigidas por la Ley 3/2016, de 7 de abril, para la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública. Si bien el Tribunal no detalla los aspectos no incorporados, hemos de manifestar lo siguiente:
Los tres pliegos incluyen la siguiente cláusula, dando así cumplimiento a lo exigido en el artículo 5.1 de la Ley 3/2016: «El adjudicatario deberá cumplir cuantas disposiciones legales hagan referencia a aspectos laborales, de seguridad social, sanitarios y de seguridad e higiene en el trabajo, quedando el Ayuntamiento exonerado de responsabilidad si hubiera algún incumplimiento.»
Por otra parte, el único contrato de los tres donde procedía la subrogación (ayuda a domicilio), indica el deber del adjudicatario de subrogarse en las correspondientes relaciones laborales (artículo 6 de la Ley 3/2016), indicando cuál es el convenio o norma convencional por la que se rigen los trabajadores objeto de subrogación. Además, en este pliego se señala, tal y como dispone el artículo 5.3 de la Ley 3/2016, que el contratista está obligado a no minorar unilateralmente las condiciones de trabajo, así como cualquier mejora sobre la legislación laboral básica aplicable que corresponda en cada momento a los trabajadores adscritos al contrato en función del convenio colectivo que resulte de aplicación.
Respecto a la no inclusión en la resolución de adjudicación de determinados contratos del convenio colectivo aplicable, hemos de decir que salvo en el caso del servicio de ayuda domiciliaria, no existía derecho de subrogación, debiendo destacar así mismo que a pesar de que la Ley 3/2016, de 7 de abril, para la inclusión de determinadas cláusulas sociales en la contratación pública, requiera que la información sobre el convenio colectivo que la empresa adjudicataria declare aplicable a los trabajadores y trabajadoras que realicen la actividad objeto del contrato se incluirá en la resolución de adjudicación, el Ayuntamiento carece de facultad decisoria alguna al respecto ya que la cuestión del convenio aplicable viene determinado por la normativa laboral sin que los pliegos puedan alterar el régimen del convenio (RTARC de la Junta de Andalucía 2017/2017, sobre un supuesto donde se fijaba cuál debía ser el convenio a aplicar). Por lo tanto, dicha información cumplirá únicamente una finalidad meramente informativa.
«Los pliegos de un contrato (expediente 5), adjudicado por 59.111 euros, exigían la subrogación del personal del anterior contratista, cuando este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores.»
Alegación:
Es posible que se introdujera la obligación de subrogación en aplicación directa del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores o en aplicación de lo dispuesto en el artículo 171 del Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo del Personal de las Instituciones Locales Vascas (Udalhitz).
Sin perjuicio de lo anterior, se manifiesta que este Ayuntamiento no ha introducido en al menos los últimos cuatro años dicha obligación de subrogación que no estuviera contemplada en los convenios colectivos en ningún pliego.
«En el caso de cuatro contratos que implicaban el tratamiento de datos de carácter personal (expedientes 3, 4, 5 y 9), no se consideró lo dispuesto en la DA vigesimosexta del TRLCSP, relativa a las previsiones del artículo 12.2 de la LOPD.»
Alegación:
Si bien no se ha formalizado contrato independiente que integre las previsiones del artículo 12.2 de la LOPD, los pliegos de los contratos mencionados incorporan una cláusula específica relativa a la protección de datos de carácter personal y los compromisos de confidencialidad del contratista, refiriéndose particularemente a lo establecido en el artículo 12 de la LOPD, que obliga al contratista a no aplicar o utilizar dichos datos con fin distinto al que figura en el contrato, ni a comunicarlos a otras personas. Cabe recordar por otra parte que de conformidad con el artículo 115.3 del RDL 3/2011, los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los mismos, debiendo por otro lado ser firmados por el contratista y adjuntarse como anexo un ejemplar de los pliegos (artículo 71.9 RD 1098/2001).
Por otro lado, la incorporación del citado contrato a los pliegos constituye una opción válida y habitual. Entre otros, es la propia Agencia Española de Protección de Datos la que tiene elaborado un modelo para incluir la cláusula relativa al contrato entre el responsable y el encargado del tratamiento en sus propios pliegos, y que puede observarse en la siguiente dirección web:
https://www.aepd.es/media/docs/clausulas-contratos-encargado-tratamiento.pdf
«En una obra (expediente 2) adjudicada por 436.888 euros, tramitada por procedimiento de urgencia, con un plazo de ejecución de 5 semanas, transcurridos 23 meses desde la formalización del contrato no se habían recibido aún los trabajos.»
Alegación:
La demora en la finalización de la obra se ha producido por una ejecución defectuosa en el sistema de bombeo. Se adjunta acta de recepción parcial de fecha de 13 de noviembre de 2018, donde se indica que queda pendiente asegurar la estanqueidad de las cámaras secas de los pozos de bombeo, su limpieza y puesta en marcha.
«Se produjeron retrasos en la ejecución de otro contrato de obra (expediente 1), adjudicado por 401.135 euros, sin que conste aprobación de ampliaciones de plazo o imposición de penalidades al contratista. El retraso en la recepción de las obras fue de dos meses, habiendo sido el plazo de ejecución de 13 semanas.»
Alegación:
Respecto al contrato de obra (Expediente 1), las razones del retraso en la ejecución de la obra se relacionan en el informe para la ampliación de plazo emitido por la dirección de obra.
«En dos contratos (expedientes 4 y 5) adjudicados por 421.111 euros, las prórrogas que procedía suscribir en 2017 fueron aprobadas de forma extemporánea, una vez finalizada la vigencia del contrato prorrogado y del contrato inicial, respectivamente.»
Alegación:
Si bien las prórrogas fueron adoptadas fuera del plazo establecido, las prórrogas estaban previstas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, cumpliendo por otra parte ambos contratos los periodos de duración máximos establecidos en la legislación de contratos del sector público. Procede añadir por otra parte que el contrato de Intervención Socioeducativa en Medio Abierto con Jóvenes y Menores en riesgo de exclusión ha sido licitado y formalizado nuevamente durante el ejercicio 2018.
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
«El Ayuntamiento no ha tramitado los preceptivos expedientes de contratación administrativa en la ejecución de determinados gastos por 215.213 euros.»
Alegación:
En lo que respecta al epígrafe «Gasto sin expediente de contratación administrativa», dicho aspecto ya ha sido alegado en en seno del epígrafe «4. El Ayuntamiento y el OA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia contrataron en el ejercicio 2017 gastos correspondientes a prestaciones de servicios por 202.324 euros y 106.812 euros, respectivamente, eludiendo los requisitos relativos al procedimiento de adjudicación e incumpliendo lo establecido en el artículo 86.2 del TRLCSP.»
III.5.– Otros.
Régimen de Organización y Funcionamiento de los OOAA municipales.
«Las Juntas Rectoras de los OOAA municipales no cumplieron en 2017 lo establecido en sus respectivos estatutos sobre periodicidad de las sesiones de carácter ordinario.»
Alegación:
En lo que respecta a la no celebración de sesiones ordinarias con la periodicidad establecida en sus estatutos, ello se debe a que la citada periodicidad no se ajusta a las necesidades de funcionamiento de los OOAA, por lo que podría resultar adecuado modificar los estatutos a los efectos de prever una periodicidad menos frecuente. Sin embargo, tal y como hemos mencionado anteriormente, el Ayuntamiento prevé acordar la disolución de los Organismos Autónomas dependientes del mismo.
«No consta delegación expresa del Secretario Municipal en las personas que desempeñan las funciones de secretarios en las Juntas Rectoras de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal. En el caso de Pasaia Musikal, en una de las reuniones celebradas en el año 2017 actuó como secretario accidental de la Junta Rectora un empleado de la empresa que prestaba los servicios de dirección administrativa, administración e impartición de enseñanza musical en el OA.»
Alegación:
Sin perjuicio de lo que pudieran señalar los estatutos sobre la secretaría de las Juntas Rectoras de los OOAA, la respuesta del Ministerio de Hacienda y Función Pública en relación al Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en la cual se señala que «...únicamente se podría entender que le corresponde al secretario de la corporación el desempeño de las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo en los organismos autónomos y otras entidades instrumentales, si se considera a estas entidades como órganos colegiados decisorios, u órganos de la corporación en que se adopten acuerdos que vinculen a la misma, lo cual parece forzar mucho la interpretación a la vista de la regulación que la propia Ley 7/1985, de 2 de abril, o bien cuando los estatutos del organismo o entidad correspondiente, que son aprobados por el Pleno de la Corporación, contemplen esta atribución...». Los estatutos prevén que actuará como secretario el de la Corporación o persona en quien delegue. En todo caso, el desempeño de la secretaría por un empleado de la empresa que presta el servicio se ha producido una única vez, ya que el resto de las ocasiones ha sido desempeñada por personal funcionario.
«No existe representación de la intervención municipal en las Juntas Rectoras de los OOAA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia y Pasaia Musikal.»
Alegación:
La representación de la Intervención en las Juntas Rectoras de los OOAA no es una obligación establecida en la legislación. En todo caso, ausencia intervención en las sesiones en ningún caso determina grado de invalidez alguno en las mismas, siempre que se cumplimente el quórum establecido en los estatutos (estatutos que prevén por otra parte como preceptiva para que puedan celebrarse las sesiones la asistencia del Presidente y del Secretario), y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Además, y pese a no existir representación de la intervención en las Juntas Rectoras la aprobación de las principales decisiones de los OA corresponde al pleno (aprobación de la Relación de Puesto de Trabajo o Presupuestos) por lo que las decisiones del a Junta Rectora se estudian en intervención previo a su aprobación. Además están centralizadas en intervención las funciones de confección del proyecto de presupuestos de todos los OOAA, la liquidación del presupuesto, la elaboración de las Cuentas Anuales o los informes de estabilidad y sostenibilidad, además de prestarse una asistencia desde el departamento a la gestión ordinaria de los mismos.
Por último, los estatutos de ambos OOAA permiten que la representación de la Intervención en la Junta Rectora pueda ser objeto de delegación.
«La custodia y manejo de los fondos del OA Residencia Municipal de Ancianos de Pasaia no se efectúa por la Depositaria del Ayuntamiento.»
Alegación:
En lo que respecta a la custodia y manejo de los fondos del OA Residencia de Ancianos, una vez se proceda a su liquidación, dichas funciones serán llevadas a cabo por la Tesorería del Ayuntamiento.
Patrimonio e inventario.
«La última modificación del inventario fue aprobada por el Pleno municipal el 29 de septiembre de 2015, no habiéndose realizado desde entonces las preceptivas rectificaciones anuales del mismo (artículo 33 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). El Ayuntamiento no dispone de un inventario de bienes y recursos integrantes del PPS (artículo 112.3 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).»
Alegación:
En lo que respecta al Inventario, de conformidad con el artículo 36.3 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, Los Secretarios tomarán las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas Corporaciones Locales esté preparada la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus Organismos autónomos. Con ocasión de la constitución de la nueva Corporación, se ha emitido informe por el Secretario del Ayuntamiento, donde se indica la relación de bienes adquiridos, además de las bajas y modificaciones que se han producido, todos ellos desde la última modificación aprobada, y donde se propone expresamente la adopción a la mayor brevedad posible del correspondiente acuerdo plenario a los efectos de actualizar el mismo. En atención a lo anterior, este Ayuntamiento se compromete, al igual que hizo mediante el acuerdo de 29 de septiembre de 2015, a modificar y actualizar el Inventario, subsanando por tanto este aspecto y cumplir la finalidad última de la citada previsión, la cual es la de mantener actualizado el mismo.
Por su parte, en lo que respecta al PPS, el Plan de Gestión aprobado mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha de 5 de marzo de 2018 comprende entre las acciones aprobadas para el periodo 2018-2019 la «Elaboración del inventario del Patrimonio Municipal del Suelo».
Transparencia.
«De acuerdo con los dispuesto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los ayuntamientos deben publicar de forma periódica y actualizada la información cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Para el adecuado cumplimiento de esta Ley el Ayuntamiento debería publicar en su página web, entre otros, las cuentas anuales, información sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales.»
Alegación:
Se está realizando un esfuerzo para cumplir en la medida de lo posible la normativa vigente en materia de transparencia.
Por su parte, el Ayuntamiento se compromete a publicar en su página web y en el Boletín Oficial de Gipuzkoa las declaraciones de bienes y actividades de miembros de la corporación, aprovechando que ha de procederse con ocasión del inicio del nuevo mandato a efectuar dichas declaraciones por los concejales y concejalas entrantes.
Notas del TVCP:
1.– En el caso del servicio de limpieza: la prórroga acordada carece de validez ya que el contrato había alcanzado la máxima legalmente permitida.
2.– La inclusión de las mencionadas cláusulas en los contratos se valora positivamente, pero ello no equivale al dictado de las instrucciones exigidas por la disposición legal que se cita en el informe. Dichas instrucciones deben regular la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de contratos de servicio con carácter general, no para un contrato determinado. Su ámbito de aplicación sería, además, interno «ad intra»).