Disposiciones BOPV
Fecha boletín: 23-08-2017 Publicado en el Boletín nº 2017160

ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del informe de fiscalización de «Red Ferroviaria Vasca para el ejercicio 2015», adoptado en sesión de 27 de febrero de 2017.

Fecha disposición: 27-02-2017
Nº orden: 201704155
Rango: Acuerdo
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2017, ha adoptado el siguiente
ACUERDO:
Aprobar con carácter definitivo el Informe de fiscalización de «Red Ferroviaria Vaca para el ejercicio 2015», que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 27 de febrero de 2017.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
JULIO ARTETXE BARKIN.
ANEXO
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE RED FERROVIARIA VASCA PARA EL EJERCICIO 2015
Abreviaturas.
ADIF.– Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.
CAPV.– Comunidad Autónoma del País Vasco.
CEE.– Comunidad Económica Europea.
CTB.– Consorcio de Transportes de Bizkaia.
DA.– Disposición Adicional.
DFB.– Diputación Foral de Bizkaia.
ET-FV.– Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S.A.
ETS.– Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea.
FMB.– Ferrocarril Metropolitano de Bilbao.
GOVA.– Gobierno Vasco.
IIC.– Instrucciones Internas de Contratación.
LCSP.– Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos de Sector Público.
NRFPV.– Nueva Red Ferroviaria del País Vasco.
PCAG.– Pliego de Cláusulas Administrativas Generales.
TRLCSP.– Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TVCP/HKEE.– Tribunal Vasco de Cuentas Públicas / Herri Kontuen Euskal Epaitegia.
I.– Introducción.
El programa anual de trabajo del TVCP incluye la fiscalización del ente público de derecho privado Red Ferroviaria Vasca–Euskal Trenbide Sarea (en adelante ETS) del ejercicio 2015.
La Ley 6/2004 creó ETS como ente público de derecho privado al amparo del artículo 15 del DL 1/1997. Está adscrito al Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial, y ostenta las competencias de ferrocarriles en la CAPV.
Constituye el objeto social del Ente:
1.– La cooperación técnica con el departamento competente en materia de ferrocarriles de la Administración General de la Comunidad Autónoma en la planificación y programación de las infraestructuras de transporte ferroviario.
2.– La construcción de las infraestructuras de transporte ferroviario que le encomiende el GOVA, así como conservar, gestionar y administrar estas nuevas infraestructuras, ya sea directamente o mediante otra entidad de derecho público o privado, y por medio de cualquier negocio jurídico.
3.– La conservación, gestión y administración, en los mismos términos expresados en el apartado anterior, de las infraestructuras de transporte ferroviario preexistentes que le adscriba el GOVA.
4.– Cualquier otra función que le encomiende el GOVA y que directa o indirectamente esté relacionada con la construcción, la conservación y la administración de infraestructuras de transporte ferroviario, y, de forma especial, las relativas a la redacción de estudios y proyectos y a la gestión, por medio de cualquier negocio jurídico admitido en derecho, de las infraestructuras que estén vinculadas a la política de transporte ferroviario a los servicios de telecomunicaciones y al uso de espacios públicos.
5.– A los efectos de esta ley, se entenderá por infraestructura ferroviaria la totalidad de los elementos contemplados en la parte A del anexo I del Reglamento (CEE) número 2598/70 de la Comisión, de 18 de diciembre de 1970, relativo a la determinación del contenido de las diferentes partidas de los esquemas de contabilización del anexo I del Reglamento número 1108/70.
6.– El ente ETS no asumirá, en ningún caso, la prestación de servicios de transporte ferroviario.
Además, de acuerdo con la DA Segunda de la Ley 6/2004, ETS asume la construcción de las nuevas líneas del ferrocarril metropolitano de Bilbao y la gestión de todos sus bienes, que integran la infraestructura ferroviaria de la que es titular el CTB.
Objetivo de la fiscalización.
El trabajo ha consistido en:
1.– Verificar el cumplimiento de la legalidad aplicable al Ente en el ejercicio 2015, en las áreas presupuestarias, de endeudamiento y operaciones financieras, de personal, así como en los convenios, acuerdos y encomiendas firmados en ese ejercicio. Igualmente, ha sido objeto de este informe verificar el cumplimiento de la normativa aplicable a la contratación de obras, suministros y servicios, mediante la revisión de una muestra de las principales adjudicaciones del ejercicio 2015 llevadas a cabo por ETS, y de los expedientes analizados en el anterior informe del TVCP/HKEE, correspondiente al ejercicio 2013, que han tenido actividad en 2015.
2.– Fiscalizar las cuentas anuales del ejercicio 2015. El Ente se audita anualmente, por lo que nuestro trabajo ha consistido en una revisión de los papeles de trabajo de los auditores, realizando, en su caso, las pruebas complementarias que hemos considerado necesarias.
El alcance del trabajo no ha incluido un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto. No obstante, las deficiencias detectadas se detallan en el epígrafe «Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión».
I.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
1.– ETS ha realizado gastos en el ejercicio por un importe total de 139.191 euros, correspondientes a 2 terceros, que han sido adjudicados de forma directa, cuando por sus importes deberían haberse contratado, de acuerdo con el artículo 191 del TRLCSP, mediante un procedimiento con publicidad que asegurase la concurrencia, y estableciendo previamente unos pliegos, tal y como señala el artículo 137 del TRLCSP.
2.– ETS abona a los trabajadores que se acogen a una jubilación parcial vinculada a un contrato de relevo, un complemento que cubre la diferencia hasta el 100 por ciento de su retribución, incumpliendo el artículo 19 apartado 11 de la Ley 5/2014 de Presupuestos Generales de la CAPV que suspende las «primas, indemnizaciones y cualquier tipo de prestación económica compensatoria de la jubilación voluntaria, cualquiera que fuera su denominación». Este complemento, que en 2015 afecta a 19 trabajadores, ha supuesto un total de 101.013 euros.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos descritos en los párrafos anteriores, el Ente ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2015 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.– Opinión sobre las cuentas.
1.– ETS no registra el correspondiente efecto fiscal derivado de las subvenciones no reintegrables recogidas en el patrimonio neto por 228,9 millones de euros, ni el efecto de los créditos fiscales provenientes de las bases imponibles negativas y de las deducciones que, en su caso, se podrían materializar en el futuro por 40 millones de euros. Consecuentemente, al 31 de diciembre de 2015 el epígrafe de Subvenciones, donaciones y legados recibidos se encuentra sobrevalorado en 228,9 millones de euros y las Reservas y el resultado del ejercicio se muestran minusvaloradas en 37,7 y 2,3 millones de euros, respectivamente. En consecuencia, el patrimonio neto de ETS, a 31 de diciembre de 2015, se encuentra sobrevalorado en 188,9 millones de euros.
2.– El objeto social de ETS es construir y gestionar las infraestructuras ferroviarias de la CAPV, que le fueron asignadas con tal fin el 1 de agosto de 2006, en régimen de adscripción por parte del GOVA, formadas por las inmovilizaciones materiales e intangibles preexistentes adscritas hasta ese momento a la sociedad pública ET-FV, S.A., con un valor neto contable de 204,9 millones de euros, teniendo su contrapartida en el Fondo Social de ETS. Asimismo, ETS recibió activos de ET-FV, S.A. por importe de 20,4 millones de euros, correspondientes a adiciones efectuadas en el ejercicio 2006 hasta la fecha de asignación y que fueron abonados a la citada sociedad. En la medida que ETS no dispone en la actualidad de un registro individualizado de los elementos que integran el conjunto de las inmovilizaciones materiales asignadas y provenientes de ET-FV, S.A., no ha sido posible verificar el coste individual y, por consiguiente, la correspondiente amortización de los citados bienes materiales transferidos y adscritos a ETS, ni, en consecuencia, determinar su efecto en las cuentas anuales del ejercicio 2015, registrados a 31 de diciembre de 2015 por un valor neto contable de 87 millones de euros.
Adicionalmente a lo indicado en el párrafo anterior, el GOVA, de acuerdo con el Decreto 118/2006, de 6 de junio, asignó en régimen de adscripción a ETS los restantes bienes de dominio público ferroviario de la CAPV, encomendándole la administración y gestión de los mismos. ETS no dispone de una relación ni valoración de los bienes correspondientes a estas líneas ferroviarias transferidas, ni, por consiguiente, del valor atribuible al derecho de uso de los mismos. Consecuentemente, no es posible determinar en la actualidad el posible efecto que pudiera tener el reconocimiento del citado derecho sobre las cuentas anuales del ejercicio 2015.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades comentadas en los párrafos anteriores, las Cuentas Anuales adjuntas expresan, en todos los aspectos significativos, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera del Ente a 31 de diciembre de 2015, así como de sus resultados y flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
Sin que afecte a nuestra opinión de auditoría, llamamos la atención sobre los aspectos que se mencionan a continuación, incluidos en la memoria de ETS:
En el ejercicio 2015 ETS ha procedido a revisar las vidas útiles de los activos relativos a instalaciones técnicas y otro inmovilizado material, actualizando las vidas útiles de estos y obteniendo un mayor nivel de desagregación de los activos individuales, lo que ha supuesto una disminución de la amortización del inmovilizado material, así como de las subvenciones, donaciones y legados recibidos imputadas al resultado del ejercicio, por importe de 5,4 millones de euros, con respecto a las que se hubieran puesto de manifiesto de mantenerse las vidas útiles de ejercicios anteriores. En consecuencia, debe tomarse en consideración estos hechos al comparar las cifras del ejercicio 2015 con las del ejercicio 2014.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
III.1.– Personal.
– El Ente no dispone de una evaluación del cumplimiento de los objetivos asociados a los incentivos percibidos por la Dirección General del Ente, dado que dichos objetivos no están cuantificados.
– La retribución por cese en concepto de indemnización, equivalente a un mes de salario, recibida por el Director General no se ha declarado como retribución sujeta al IRPF, cuando se debería haber declarado como renta irregular.
III.2.– Contratación de bienes y servicios.
Del análisis de las IIC, de los expedientes de contratación adjudicados en el ejercicio y del seguimiento de expedientes adjudicados en ejercicios anteriores, y de la revisión de gastos, destacamos los siguientes aspectos:
Contratos adjudicados en 2015.
– En los 11 expedientes, adjudicados por 51,2 millones de euros, los PCAG contienen criterios de adjudicación genéricos como el estudio exhaustivo del proyecto, la coherencia de la programación, soluciones técnicas o constructivas, etc.
– En los expedientes números 4, 5, 6, 7 y 8, adjudicados por 20,6 millones de euros se han incumplido las cláusulas 11.1 de los pliegos, que marcan para la formalización del contrato un plazo de 20 días naturales, a contar desde el siguiente al de recepción de la notificación de la adjudicación, habiéndose formalizado los contratos con unos retrasos de entre 1 y 6 meses sobre el plazo marcado.
– En el expediente número 3, adjudicado por 8,5 millones de euros, el Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo fue aprobado tres meses, después de realizarse el acta de comprobación del replanteo que da inicio a las obras, incumpliendo el artículo 7.2 del RD 1627/1997, que obliga a tener aprobado dicho plan previamente al inicio de las obras.
– Como mejora en el procedimiento de valoración de ofertas, para salvaguardar los principios de contratación recogidos en la Ley 31/2007, artículo 19, convendría incluir en los pliegos el procedimiento establecido por el artículo 150.2 del TRLCSP: «la evaluación de las ofertas conforme a criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esa circunstancia, dejándose constancia documental de ello». De esta forma, nunca se podría ver influenciada la valoración técnica de la oferta por el mayor o menor precio de la misma.
Fraccionamiento.
– En el trabajo realizado, hemos detectado gastos, correspondientes a 3 terceros, por un importe de 529.382 euros, que en su mayor parte se han realizado previa petición de ofertas, y que, previa agrupación por conceptos similares, podrían licitarse mediante los correspondientes procedimientos.
III.3.– Convenios firmados en 2015.
El Consejo de Administración de ETS ha aprobado la celebración de 13 convenios, 12 con otros tantos ayuntamientos y 1 con la UPV y la Fundación Euskoiker. De estos convenios únicamente 10 se han firmado en 2015, 1 en 2016 y los otros dos se hallan, a la fecha del trabajo, en fase borrador:
– Los convenios firmados con los Ayuntamientos de Deba y Zestoa, tenían como objeto la cesión de uso de los edificios de las estaciones de ferrocarril existentes en ambos municipios. Estas cesiones de uso se encuentran sin registrar.
IV.– Cuentas anuales de los ejercicios 2014 y 2015.
Las cuentas anuales abreviadas de los ejercicios 2014 y 2015, se presentan de acuerdo con el Plan General de Contabilidad aprobado por el RD 1514/2007 y sus modificaciones y adaptaciones.
Cuentas de Pérdidas y Ganancias abreviadas correspondientes a los ejercicios terminados el 31 de diciembre de 2014 y 2015.
Estados abreviados de cambios en el patrimonio neto correspondiente a los ejercicios terminados el 31 de diciembre de 2014 y 2015:
1) Estado de ingresos y gastos reconocidos.
2) Estado total de cambios en el patrimonio neto.
ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DE RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA, DEL DEPARTAMENTO DE HACIENDA Y FINANZAS, OFICINA DE CONTROL ECONÓMICO – GOBIERNO VASCO, CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2015
I.– Introducción.
Al objeto de dar respuesta a los Resultados de la Fiscalización del ente público de derecho privado Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea correspondiente a 2015, se presentan en este informe las alegaciones y justificaciones que la entidad ha tenido a bien realizar en orden al asunto de referencia y que han sido centralizadas por la Oficina de Control Económico.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
1.– Gastos realizados por un importe total de 139.191 euros adjudicados de forma directa.
Las circunstancias establecidas referenciadas a uno de los contratos ya han sido corregidas, al pasar a integrarse este servicio al contrato cuya licitación tramitó la Dirección de Informática y Telecomunicaciones del propio Gobierno Vasco, a través de Ejie, S.A. para la prestación del servicio de telecomunicaciones.
En lo que se refiere al segundo de los contratos indicar que la instalación a la que va destinada el servicio está en proceso de desafectación y entrega a otra Administración tramitado el correspondiente expediente, al quedar ésta en desuso como consecuencia de la supresión del servicio ferroviario en dicha estación que se produce con la ejecución de nuevas líneas metropolitanas, por lo tanto este contrato de mantenimiento también quedará resuelto.
2.– Abono a los trabajadores que se acogen a una jubilación parcial vinculada a un contrato de relevo, un complemento que cubre la diferencia hasta el 100 por ciento de su retribución, incumpliendo el artículo 19 apartado 11 de la Ley 5/2014 de Presupuestos Generales de la CAPV que suspende las «primas, indemnizaciones y cualquier tipo de prestación económica compensatoria de la jubilación voluntaria, cualquiera que fuera su denominación». Este complemento, que en 2015 afecta a 19 trabajadores, ha supuesto un total de 101.013 euros.
I.– La Ley 5/2014, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2015, establece en su artículo 19, cuando se refiere a las retribuciones del personal laboral al servicio de los entes públicos de derecho privado que la «masa salarial del personal laboral al que hace referencia el apartado anterior no podrá experimentar incremento respecto a la del ejercicio anterior».
En este sentido, la norma no establece porcentaje de la masa salarial u otro detalle suficiente que señale no disponer o distribuir la misma durante el ejercicio, en este caso del 2015, hasta su límite sin rebasar el mismo.
Mencionar también el artículo 22 de la citada norma, donde se establecen los requisitos a cumplir en el caso de firma de acuerdos o convenios colectivos, por los que se producen incrementos de retribuciones para el año 2015. No se considera de aplicación su contenido por las razones que se especificarán más adelante.
Por otro lado, la Ley 6/2011, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2012, sobre plantillas presupuestarias, recoge en su artículo 13.2 «... la modificación de las plantillas requerirá la consiguiente amortización de las dotaciones necesarias de manera que no represente superior coste anual bruto», cuestión que se cumple en la ejecución de programa de ETS, ya desde antes del año 2008 y con la aplicación del convenio colectivo actualmente en vigor desde el 1 de enero de 2008 (autorizado en su momento por los órganos competentes de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y publicado en el BOPV número. 99, de 27 de mayo de 2009), tanto durante la ejecución del programa (no superar en forma alguna la masa salarial), como al llegar a la jubilación definitiva de los jubilados parciales, dado que la mayoría de los puestos de trabajo de estos se amortizan en la organización de ETS, nivelando la situación de plantilla, sin otro quebranto presupuestario.
En esa línea, y en referencia al artículo 19 de la Ley 6/2011 interesada, en el marco de las retribuciones del personal, establece que «Igualmente quedarán suspendidos en su aplicación los artículos y cláusulas en los que se regulan los compromisos para la formalización de contratos de relevo vinculados a las solicitudes de jubilación parcial de los empleados públicos. No obstante, se autoriza al Gobierno para mantener la aplicación de dichos artículos en supuestos de carácter excepcional siempre que dicha contratación dé lugar a una disminución en el gasto del Capítulo I».
De nuevo mencionar, que ETS en dicho año 2012 continuó con su programa de jubilación parcial y contrato relevo, autorizado por el Gobierno, dentro del compromiso de una disminución en el gasto del capítulo I que efectivamente se ha venido realizando y se realiza, (más adelante se facilitarán los datos), dado que no solo no se ha sobrepasado la masa salarial, sino que se ha venido quedando por debajo del nivel máximo de la misma.
II.– El convenio colectivo de ETS, recoge en su artículo 7.1, la redacción siguiente: «Asimismo, se incrementará en el 0,5 por ciento adicional la aportación a la EPSV Itzarri», que ya con anterioridad, desde años anteriores, en ETS se venía aportando, incrementando el porcentaje en ese año 2008 con un 0,5 por ciento adicional a lo que en momento anterior se había realizado. Por lo tanto, en esos momentos se producen las aportaciones referidas, que veremos cómo posteriormente no se realizarán.
El convenio colectivo también recoge en su artículo 69. Jubilaciones: la jubilación voluntaria del personal a partir de los 60 años. A este respecto indicar que en el ente público no existe ninguna persona que se ha jubilado por este motivo durante el ejercicio 2015.
Por otro lado, en un apartado distinto al de su articulado general, en concreto, en su Disposición Transitoria Primera, regula la Jubilación Parcial y Contrato de Relevo. En dicha disposición se establece la posibilidad de que el personal de ETS se acoja a la jubilación parcial, siempre de acuerdo al contenido de la regulación general establecida en cada momento.
Asimismo, en la misma se establece en su apartado segundo»... la aplicación del modelo y condiciones de la jubilación parcial y contrato de relevo en los mismos términos y condiciones existentes en la fecha». Por lo tanto, hasta la modificación de la normativa general sobre la materia o firma de un nuevo texto de convenio se mantendrán la jubilación parcial y el contrato de relevo en las condiciones establecidas. Estas condiciones son las mismas que vienen aplicándose en la organización, cuando se comienza con la aplicación de la jubilación parcial y el contrato de relevo.
III.– El Real Decreto ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, entre otros aspectos, establece en su Disposición Final Quinta el procedimiento para que «los trabajadores afectados, los representantes unitarios y sindicales o las empresas, dispondrán hasta el día 15 de abril de 2013 para comunicar y poner a disposición de las direcciones provinciales del Instituto Nacional de la seguridad Social los planes de jubilación parcial, recogidos en convenios colectivos de cualquier ámbito o acuerdos colectivos de empresas, suscritos antes del día 1 de abril de 2013, con independencia de que el acceso a la jubilación parcial se haya producido con anterioridad o con posterioridad al 1 de abril de 2013. Junto a dicha documentación se presentará certificación de la empresa acreditativa de la identidad de los trabajadores incorporados al Plan de Jubilación Parcial con anterioridad a 1 de abril de 2013». Situación ésta cumplimentada en tiempo y forma por ETS, con la participación de la parte social, en su momento y confirmada por el INSS, tanto en ese inicial instante como a lo largo del proceso hasta la actualidad, con la práctica de las jubilaciones parciales y correspondientes contratos de relevo que se vienen realizando.
En este aspecto es conveniente recordar el contenido del artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores, donde se establece que «1.– Los convenios colectivos, como resultado de la negociación desarrollada por los representantes de los trabajadores y de los empresarios, constituyen la expresión del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su autonomía colectiva. 2.– Mediante los convenios colectivos, y en su ámbito correspondiente, los trabajadores y empresarios regulan las condiciones de trabajo y de productividad. Igualmente podrán regular la paz laboral a través de las obligaciones que se pacten. 3.– Los convenios colectivos regulados por esta ley obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia».
Junto a ello, mencionar así mismo, el propio artículo 86, donde se establece en relación a la vigencia que, «... Salvo pacto en contrario, los convenios colectivos se prorrogarán de año en año si no mediara denuncia expresa de las partes», situación en la que se encuentra ETS a finales de 2016 con un convenio colectivo vigente desde el 1 de enero de 2008 y, todo ello, porque como dice la norma, no ha existido denuncia del convenio por ninguna de las partes, continuando por lo tanto aplicándose su contenido.
Cuestión esta última que no es baladí, porque en un sector de servicio esencial y estratégico como es el del transporte, con las adicionales derivadas de seguridad en la circulación ferroviaria, donde como reconoce la normativa vigente, las funciones inherentes a la gestión del sistema de control, circulación y de seguridad no pueden encomendarse a terceros, es destacable el mantenimiento de la duración del contenido de un convenio colectivo ya histórico en el mundo ferroviario del estado español por su tiempo de vigencia y que permite la existencia de esa paz social que posibilita que el servicio se mantenga de una manera normalizada sin especiales alteraciones.
IV.– Las medidas de gestión adoptadas por la Dirección de ETS actual y las anteriores existentes, porque hay que volver a recordar que la regulación de la jubilación parcial y el contrato de relevo en estas condiciones se remonta a años anteriores, con la participación en todo momento de la representación legal de los trabajadores, se realiza con el objetivo fundamental, entre otros, de la creación de empleo, dado que la regulación del contrato de relevo permite que personas desempleadas puedan encontrar la oportunidad de una actividad laboral. Esta labor conjunta, de intereses compartidos, ha permitido también una distribución de efectos de la masa salarial concreta, incluida la posición histórica de complementar salarialmente al personal que acceda a la jubilación parcial, permitiendo con su salida, la entrada de nuevo personal, todo ello dentro de los límites de la masa salarial establecida en cada momento, e incluso por debajo de la misma a los efectos de control del déficit. Debe insistirse a este respecto que la aplicación del complemento sobre el salario, sin rebasar el límite del mismo y en el efecto natural de lo que venía cobrando el trabajador inmediatamente antes de acceder a la jubilación parcial, ya estaba establecido en la secuencia del programa de jubilación parcial y contrato relevo de todos los años anteriores, por lo que, en principio, como recoge la normativa vigente se daría el mantenimiento de derechos que el personal de ETS ya ha tenido históricamente.
Son muchas las referencias normativas que se podrían aportar en las que se establece el desarrollo de políticas o estrategias dirigidas al pleno empleo. Así podemos mencionar, entre otras, el artículo 40 de la Constitución donde se establece que los poderes públicos realizarán una política orientada al pleno empleo, o el artículo 9.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, donde establece que los poderes públicos adoptarán medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo.
Así mismo existe jurisprudencia en la que se establece también la necesidad de adoptar medidas concretas en determinados momentos, al objeto de reducir el desempleo o permitir el acceso de las personas al mercado de trabajo en unas condiciones dignas, como por ejemplo las STC de 22 de enero de 2015 y STC de 16 de julio de 2014.
La aplicación de la jubilación parcial y el contrato de relevo conllevan también como efecto positivo el control del nivel de absentismo, con unas cifras absolutamente controladas en el caso de ETS, en comparativa con lo que se viene produciendo en las Administraciones Públicas en general. La realización de jubilaciones parciales que conllevan nuevos contratos de relevo, permiten la incorporación de personal más joven en las organizaciones ayudando a que los índices de absentismo puedan verse reducidos.
Destacar la importancia aún mayor de la reducción de estos índices de absentismo en puestos relacionados con la circulación ferroviaria en los que la incorporación de este nuevo personal, debidamente formado, permite mantener estos índices en niveles inferiores a los generales.
V.– Por cuanto antecede y como conclusión, indicar que ha existido una actitud demostrada en ETS de control del déficit y ajuste de la masa salarial incluso en su aplicación inmediata anterior al momento de esta fiscalización por parte del TVCP correspondiente al ejercicio 2015, con el interés adicional de armonizar todos sus efectos de gestión, de forma adecuada y medida, siempre dentro de los límites de la masa salarial establecida en cada momento, e incluso por debajo de la misma a los efectos de control del déficit y en pos de diversos objetivos a alcanzar. Así los resultados de los últimos años:
A lo largo de este proceso, se ha debido atender a la voluntad de todas las partes, incluido el personal que accede a la jubilación parcial, dejando de percibir en el ejercicio 2015 una parte en aportaciones al plan de pensiones, y aceptando complementar su salario como se venía realizando en los años precedentes, desde el inicio de este programa a comienzos de la década de los 2000.
Volver a reiterar la referencia de la Ley 5/2014, de Presupuestos para la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2015, donde establece que «La masa salarial del personal laboral al que hace referencia el apartado anterior no podrá experimentar incremento respecto a la del ejercicio anterior», pudiendo constatarse que con la aplicación del programa de jubilación parcial y contrato de relevo en las condiciones anteriormente mencionadas, no solo no se ha superado, sino que se ha quedado por debajo del límite establecido. En este sentido, el grado de ejecución del montante destinado a gasto de personal, como anteriormente se ha trasladado, se estableció para el año 2015, en un 92,8 por ciento sobre el presupuesto.
Con respecto al contenido del mencionado artículo 22, «Requisitos para la firma de acuerdos de condiciones de trabajo y convenios», aunque el mismo se recoge en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi de los últimos años, indicar que no se ha acudido al procedimiento que en el mismo establece, por considerar que la aplicación realizada de la figura de la jubilación parcial y contrato de relevo no es susceptible de iniciar el mismo, al no existir acuerdos ni convenios nuevos, sino la aplicación de una situación que se viene manteniendo, en base al contenido del convenio colectivo del 2008 y nunca ha sido objeto de debate en las fiscalizaciones de años anteriores realizadas por ese organismo.
Indicar también que este programa de jubilaciones parciales y contrato de relevo responde a la imposibilidad de atender las nuevas necesidades organizativas con la readscripción de puestos de trabajo, la reasignación de efectivos u otras medidas de racionalización y ordenación de recursos humanos por otros medios, sin quebrar la gestión de ETS y su paz social, que como es evidente hasta el momento se ha conseguido, y que en cualquier caso, debe insistirse, se ha actuado siempre de conformidad a un convenio colectivo de ETS del año 2008.
Por último, indicar que el colectivo de personal que ha accedido a la situación de jubilación parcial, en las condiciones económicas comentadas durante el ejercicio 2015, es de 9 personas, frente a las 19 a las que se hace referencia en el documento redactado, y por un montante de 19.143,68 euros. Además, de estas 9 personas, 6 de los puestos que ocupan las personas que han accedido a la jubilación parcial son amortizables, suponiendo ello, junto a las amortizadas anteriormente y las que posteriormente vayan a serlo, una reducción importante del número de plantilla.
Con todo ello, se solicita que se acepten las argumentaciones realizadas y se consideren adecuadas a derecho las jubilaciones parciales realizadas, en las cuantías correspondientes, durante el ejercicio 2015.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.1.– Personal.
– El ente no dispone de una evaluación del cumplimiento de los objetivos asociados a los incentivos percibidos por la Dirección General del Ente, dado que dichos objetivos no están cuantificados.
El artículo 7.1 del Decreto 130/1999, de 23 de febrero, por el que se regula el estatuto personal de los directivos de los entes públicos de Derecho Privado y de las Sociedades Públicas, prescribe que, de conformidad con la Ley 14/1988 de retribuciones de altos cargos y con lo dispuesto en este artículo «los Entes públicos de Derecho Privado y las Sociedades Públicas podrán establecer incentivos de cuantía no garantizada para sus directivos por el cumplimiento de objetivos de gestión».
En cumplimiento de lo preceptuado en el apartado 2 del artículo 4 de la Ley 14/1988, de 28 de octubre, de Retribuciones de Altos Cargos, los criterios para la evaluación y concesión de incentivos vendrán determinados por el cumplimiento de los presupuestos anuales de cada sociedad o ente público y de los objetivos cualitativos contenidos en la memoria anual que acompaña a estos en cada ejercicio, así como por la eficacia en el cumplimiento del plan de gestión anual de la entidad en los términos que establece el Decreto 130/1999, de 23 de febrero, por el que se regula el estatuto personal de los directivos de los entes públicos de derecho privado y de las sociedades públicas.
La percepción de los incentivos queda ligada al cumplimiento de los objetivos asociados a los incentivos que para el ejercicio en curso se mantienen en el presupuesto, así como a la eficacia en la gestión de los medios empleados para su obtención, medida a través de la ejecución de los Presupuestos de Capital y Explotación.
La evaluación del cumplimiento de los criterios descritos se efectúa por el Consejo tras la formulación de las Cuentas Anuales e Informe de Gestión del Ente, y a la vista del Informe de Seguimiento Presupuestario.
Y dicha evaluación se realiza a través de la Memoria de cumplimiento presupuestario y de legalidad que redacta el ente público, en el que se pone de manifiesto el nivel de cumplimiento del presupuesto de capital y explotación, habiéndose definido en el mismo documento un apartado específico en el que se cuantifica el grado de cumplimiento de los objetivos programados, a través de la magnitud prevista, y finalmente obtenida. Este documento es el que permite evaluar al propio Consejo de Administración el cumplimiento o no de los objetivos fijados para la Dirección General (el Consejo de Administración adoptó un acuerdo en sesión celebrada el 29 de julio de 2016), no obstante se tendrá en cuenta la apreciación realizada por parte del Tribunal de Cuentas procediendo a emitirse un informe específico a estos efectos, que reitere lo ya señalado en el informe de cumplimiento presupuestario.
III.2.– Contratación de bienes y servicios.
Contratos adjudicados en 2015:
– En 11 expedientes adjudicados por 51,2 millones de euros, los PCAG contienen criterios de adjudicación genéricos como el estudio exhaustivo del proyecto, la coherencia de la programación, soluciones técnicas o constructivas, etc.
En la relación a los 11 expedientes referenciados señalar que existen contratos de obras y contratos de servicios, de los cuales 9 pertenecen a obras, y los dos restantes se corresponden con expedientes de servicios, la primera destinada a un servicio de apoyo para la dirección de las obras, y la segunda a la redacción de proyectos.
La Ley 31/2007 de aplicación en los contratos arriba referenciados, establece en su artículo 61 «que la valoración de las proposiciones y determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato tales como la calidad, el precio, la fórmula utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obras o a la prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes». Se trata de criterios que se reproducen también en el artículo 150 del TRLCSP.
«En caso de contratos cuya ejecución tenga o pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente ser valorarán condiciones ambientales mensurables tales como el menor impacto ambiental, la eficiencia energética, el coste del ciclo de vida, la generación de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos» también se incorpora como posibles criterios que pueden emplearse en ambas disposiciones normativas.
La generalidad de los pliegos de los expedientes de licitación referidos por el Tribunal de Cuentas prevé estos criterios de adjudicación acompañados de una descripción detallada, (si bien alguno de ellos debería haber sido objeto de una mayor concreción, y una ponderación que se otorga, en consonancia con las Directivas europeas que persigue que los criterios de valoración de las ofertas estén claramente delimitados y tengan relación con el objeto del contrato, que sean suficientemente conocidos por los licitadores y que se apliquen por igual a todos ellos, de modo que, en ningún caso se otorgue al órgano de contratación un poder de elección desmedido o ilimitado.
Debe subrayarse la excepcional importancia que tiene la jurisprudencia comunitaria. Redunda en interés del derecho de la Unión Europea que se garantice la participación más amplia posible de licitadores en una licitación, por lo que cobran especial intensidad los principios de igualdad y de transparencia, que constituyen la base de las Directivas en materia de procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Por lo tanto todos los interesados deben partir en igualdad de condiciones y disponer de las mismas oportunidades al presentar sus ofertas, por lo que los pliegos no pueden contener discriminación alguna por residencia o nacionalidad; deben conocerse todos los criterios que el órgano de contratación tomará en consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa, así como su ponderación, por lo que no pueden aplicarse subcriterios relativos a los criterios de atribución de puntuaciones que no haya puesto previamente en conocimiento de los licitadores; y los órganos de contratación deben ceñirse a la misma interpretación de los criterios de adjudicación a lo largo de todo el procedimiento.
Es doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el principio de igualdad de trato comporta una obligación de transparencia y exige que los potenciales licitadores conozcan, en el momento de preparar su ofertas, todos los factores que la entidad adjudicadora tomará en consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa y la importancia relativa de los mismos. Pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación y posibilita que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular su oferta e implica que estas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores; y esto significa que deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en la presentación de las ofertas, como en la evaluación de las mismas por parte de la entidad adjudicadora.
Este principio de igualdad de trato, obliga a garantizar la transparencia; y este tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora, y controlar la imparcialidad de los procedimientos. Ello requiere que todas las condiciones del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma, y por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trata.
Si observamos la generalidad de los criterios empleados en los 11 expedientes mencionados por el Tribunal, de los cuales nueve se corresponden con contratos de obras y los dos restantes con contratos de servicios, indicar que la puntuación más alta está dirigida a emplear criterios objetivos cuya valoración se realiza en base a fórmulas aritméticas («proposición económica» y «plazo de ejecución» habitualmente), y los restantes criterios subjetivos, se valoran conforme a los criterios señalados en los pliegos con la ponderación otorgada a los mismos, que no hay duda deben ser lo más claros y concisos sin perjuicio que su valoración posteriormente está sujeta a la discrecionalidad de los técnicos que valoran las ofertas, como está reconocido tanto en el ámbito administrativo como judicial.
Los criterios subjetivos tanto los empleados en los contratos de obras, como en los contratos de servicios, se subdivide en subcriterios con la correspondiente ponderación con el fin de que los licitadores conozcan el contenido de los aspectos que son objeto de valoración, de cara a la adjudicación del contrato.
En esa línea se concretan los aspectos que se valoran para ponderar la calidad de la proposición, sin que la misma deba ser considerada como un criterio genérico; se han definido aquellos aspectos que el licitador considera más importantes de cara a tener una oferta de calidad, y que puede observarse en las diversos expedientes de obra civil.
Se ha valorado la «calidad de la proposición presentada», que a su vez ha sido objeto de definición de subcriterios, y entre los que han sido empleados p.e. en uno de los expedientes que se licita como «obra y servicio de mantenimiento»:
«El servicio de mantenimiento se valorará su alcance teniendo en cuenta la disponibilidad del equipo humano, el tiempo de respuesta, compromisos de funcionamiento, elementos o piezas que se arreglarán o sustituirán a cargo del adjudicatario, compromisos de asesoramiento (...).
Se valora la coherencia de la programación de los diversos tajos y tramos de la obra. Se valora el conocimiento y la coherencia relacionada con las actuaciones a realizar de forma simultánea con los contratos de instalaciones y equipos, y los de acabados de vía.
Mejoras del programa de gestión y vigilancia ambiental en relación con cada uno de los procesos de ejecución de la obra (referido a un índice de aspectos a controlar, indicando el grado de control ofrecido), considerando el tipo y cantidad de medidas de control, así como de la periodicidad y contenido comprometido de los informes de seguimiento».
Así mismo el criterio empleado como «Programación de los trabajos» también está desglosado en subcriterios que difieren en función del tipo de contrato:
«Se valorará las diferentes actividades para la ejecución de la obra, así como su coordinación, con los trabajos asociados a contratos de obra civil u otras instalaciones ferroviarias y la afección al servicio y la circulación del ferrocarril en el entorno de la zona de trabajo.
Se valora la programación de los diferentes procesos de ejecución del contrato, justificada con una mejor ordenación de las actividades y sus rendimientos en base a la maquinaria y equipos auxiliares a utilizar.
Se considera especialmente el plan de envíos a obras (....), distribución de horarios, transporte, etc. Que minimicen los inconvenientes que se produzcan durante las descargas, almacenamiento en obra e interferencias con terceros.
Se valora la planificación temporal del montaje mecánico de las escaleras en su ubicación definitiva, con el fin de que la obra civil de los cañones pueda continuar y finalizarse en plazo el montaje mecánico de las escaleras en su ubicación definitiva, con el fin de que la obra civil de los cañones pueda continuar y finalizarse en plazo».
Por su parte en lo que se refiere al contrato de servicios, también se han empleado criterios subjetivos, como es «se valorarán las siguientes propuestas que mejoren la integración urbana y ambiental», que a su vez se redistribuye en varios subcriterios:
Se valorará las propuestas aportadas por cada licitador que analicen la inserción urbana de los cañones de acceso a las estaciones.
Se valoran las propuestas de la conexión en Morlans que minimicen las interferencias con el tráfico ferroviario, valorándose aquellas propuestas que minimicen y compatibilizar la afección que la ejecución del nuevo ramal supondrá en la explotación del servicio ferroviario actual.
Propuestas de fases de ejecución de las obras en superficie y desvíos de tráfico necesarios para minimizar la duración de los mismos».
Como se ha podido observar los criterios plasmados no se limitan a fijar la coherencia de la programación, meras soluciones técnicas o constructivas, u otras, si no que las mismas van acompañadas de un desarrollo que permite abundar y concretar aquellas cuestiones que serán objeto de valoración. Un criterio que ha sido descrito, con una simple lectura del mismo puede ser considerado como un criterio general, sin embargo, el conocimiento que el licitador posee del proyecto constructivo que se somete a licitación, le permite conocer los aspectos que van a ser objeto de valoración. Es así que los licitadores jamás han recurrido ni cuestionado los criterios empleados en los contratos de obras y servicios. No podemos considerar la no presentación de recursos por parte de los interesados, como un aspecto que contradiga que los criterios sean genéricos, sin embargo es un indicio que permite considerar que los licitadores en todo momento conocen los aspectos que son objeto de valoración, sin que las mismas generen dudas a la hora de incidir en aquellas cuestiones que serán objeto de valoración.
Asimismo indicar, que algunos de los subcriterios indicados ya han sido empleados en licitaciones y contratos que han sido objeto de análisis por parte del TVCP en ejercicios anteriores, sin que las mismas hayan sido consideradas como generalistas.
Dicho lo cual, es conveniente valorar estas cuestiones enumeradas por parte del TVCP, pues si bien consideramos que en nueve de los expedientes señalados podrían considerarse criterios que no generan ninguna duda, en tres de los expedientes indicados deberían ser objeto de una mayor definición.
– En 1 expediente el Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo fue aprobado tres meses después de realizarse el acta de comprobación de replanteo que da inicio a las obras, incumpliendo el artículo 7.2 del RD 1627/1997, que obliga a tener aprobado dicho plan previamente al inicio de las obras.
Conforme determina el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, el plan de seguridad y salud deberá ser aprobado antes del inicio de la obra, por el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, y en el caso de Administraciones Públicas, por quien adjudica la obra, con informe previo del coordinador en materia de seguridad y salud.
Dicho lo cual es necesario indicar que el plan de seguridad y salud de cada una de las empresas relativa a la ejecución de las obras de supresión del paso a nivel de Urduliz de la Línea 1 del FMB fue informado previamente por el coordinador de seguridad y salud, con anterioridad a la firma del acta de comprobación de replanteo, e inicio de obras.
– Como mejora en el procedimiento de valoración de ofertas, para salvaguardar los principios de contratación recogidos en la Ley 31/2007, artículo 19, convendría incluir en los pliegos el procedimiento establecido por el artículo 150.2 del TRLCSP. De esta forma, nunca se podría ver influenciada la valoración técnica de la oferta por el mayor o menor precio de la misma.
El artículo 150.2 del TRLCSP, tercer párrafo, señala lo siguiente:
«La evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello (.....)».
El Tribunal señala en su informe que «convendría incluir en los pliegos el procedimiento establecido en el artículo 150.2», arriba reproducido. Es decir, inicialmente se valora la oferta técnica de acuerdo a los criterios subjetivos que se han incorporado en los pliegos, y con el resultado de la valoración de las ofertas técnicas, se procede a hacer la apertura del sobre que incorpora la documentación económica, o aquella que debe valorarse a través de fórmulas económicas, especialmente, criterios de adjudicación objetivos. Esta valoración separada de los criterios subjetivos y objetivos se garantiza en el ente público, a través de la incorporación de la documentación que se valora de acuerdo a unos u otros criterios, en sobres diferentes, y así se realiza también con respecto a los expedientes que se tramitan de acuerdo a la Ley 31/2007, en el ejercicio que es objeto de auditoría.
Fraccionamiento:
– Gastos realizados, que en su mayor parte se han realizado previa petición de ofertas, y que, previa agrupación por conceptos similares, podrían licitarse mediante los correspondientes procedimientos.
Los contratos a los que se refiere se corresponde especialmente con diversos trabajos desarrollados en relación al mantenimiento y reforma de estaciones, reparaciones y reformas de instalaciones eléctricas, que se han producido por actuaciones puntuales imprevistos que quedan al margen de los contratos de mantenimiento que el ente dispone, en el ámbito del servicio de mantenimiento eléctrico de estaciones y apeaderos, el mantenimiento de fontanería, mantenimiento de cerrajería, carpintería, climatización, cristalería, etc. todos ellos tramitados como contratos independientes en cada ámbito garantizado los principios de publicidad y concurrencia, igualdad, etc.
No obstante se tendrá en cuenta y se valorarán las apreciaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, de cara a conformar la tramitación a través de los procedimientos establecidos por la normativa vigente.
III.3.– Convenios firmados en 2015.
– Los Convenios firmados con los Ayuntamientos de Deba y Zestoa, tenían como objeto la cesión de uso de los edificios de las estaciones de ferrocarril existentes en ambos municipios. Estas cesiones de uso se encuentran sin registrar.
Conforme determina la Ley 6/2004, del ente público en su artículo 15 el ente público dispone de un patrimonio integrado en el patrimonio de Euskadi, del que forman parte las infraestructuras que construya, las preexistente adscritas, los muebles e inmuebles que se adscriban para el cumplimiento de sus finalidades, así como aquellas que adquiera para el cumplimiento directo o indirecto de las funciones que le atribuye la ley.
Para la gestión de los bienes por parte del ente público, le será de aplicación la normativa de patrimonio, y será ejercida a través de los propios órganos del ente, con excepción de las facultades reconocidas en la misma al Gobierno y al Parlamento Vasco, en los términos que se establezcan por decreto del Gobierno a propuesta de los departamentos competentes en materia de ferrocarriles y de hacienda y patrimonio.
Sin perjuicio de las facultades que el ente público dispone en virtud de su Ley 6/2004, y el Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi, señalar que en su artículo 6 se expresa de forma tajante que la propiedad y titularidad de los bienes inmuebles, derechos reales, de arrendamiento de inmuebles y la de los derechos de propiedad incorporal que forman parte del patrimonio de Euskadi, sea cual fuere la entidad que los utilice, cree o adquiera corresponde a la Administración General de CCAA.
Una vez creado el ente público, por Decreto 118/2006, de 6 de junio, se autorizó la reducción de capital de Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S.A. mediante devolución de aportaciones, y se adscribe y encomienda a Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea la administración de las infraestructuras ferroviarias preexistentes. El ente público dispone de los bienes que le fueron adscritos a través de dicho Decreto, y señalar asimismo que la inscripción registral de los mismos no es competencia de este ente público, sino que corresponde a la propia Administración General.
Dicho lo cual indicar que si bien es necesaria la inmatriculación de un bien para registrar cualquier cesión temporal que se produce sobre ella, que dicho sea de paso es una cesión temporal de 5 años, la misma no resulta obligatoria.
ALEGACIONES RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA
Primera.– alegaciones a las conclusiones del informe.
Las alegaciones que se formulan en este primer apartado, se realizan a las opiniones y consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión que se indican en el informe de fiscalización.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
1.– Gastos realizados por un importe total de 139.191 euros adjudicados de forma directa.
Las circunstancias establecidas referenciadas a uno de los contratos ya han sido corregidas, al pasar a integrarse este servicio al contrato cuya licitación tramitó la Dirección de Informática y Telecomunicaciones del propio Gobierno Vasco, a través de Ejie, S.A. para la prestación del servicio de telecomunicaciones.
En lo que se refiere al segundo de los contratos indicar que la instalación a la que va destinada el servicio está en proceso de desafectación y entrega a otra Administración tramitado el correspondiente expediente, al quedar ésta en desuso como consecuencia de la supresión del servicio ferroviario en dicha estación que se produce con la ejecución de nuevas líneas metropolitanas, por lo tanto este contrato de mantenimiento también quedará resuelto.
2.– Abono a los trabajadores que se acogen a una jubilación parcial vinculada a un contrato de relevo, un complemento que cubre la diferencia hasta el 100 por ciento de su retribución, incumpliendo el artículo 19 apartado 11 de la Ley 5/2014 de Presupuestos Generales de la CAPV que suspende las «primas, indemnizaciones y cualquier tipo de prestación económica compensatoria de la jubilación voluntaria, cualquiera que fuera su denominación». Este complemento, que en 2015 afecta a 19 trabajadores, ha supuesto un total de 101.013 euros.
En relación a la fiscalización del ejercicio 2015 del TVCP y sobre el apartado Opinión «II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad», en relación a su apartado segundo («ETS abona a los trabajadores que se acogen a una jubilación parcial vinculada a un contrato relevo, un complemento que cubre la diferencia hasta el 100 por ciento de su retribución, incumpliendo el artículo 19 apartado 11 de la Ley 5/2014 de Presupuestos Generales de la CAPV que suspende las «primas, indemnizaciones y cualquier tipo de prestación económica compensatoria de la jubilación voluntaria, cualquiera que fuera su denominación». Este complemento, que en 2015 afecta a 19 trabajadores, ha supuesto un total de 101.023 euros») realizar las siguientes consideraciones:
I.– La Ley 5/2014, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2015, establece en su artículo 19, cuando se refiere a las retribuciones del personal laboral al servicio de los entes públicos de derecho privado que la «masa salarial del personal laboral al que hace referencia el apartado anterior no podrá experimentar incremento respecto a la del ejercicio anterior».
En este sentido, la norma no establece porcentaje de la masa salarial u otro detalle suficiente que señale no disponer o distribuir la misma durante el ejercicio, en este caso del 2015, hasta su límite sin rebasar el mismo.
Mencionar también el artículo 22 de la citada norma, donde se establecen los requisitos a cumplir en el caso de firma de acuerdos o convenios colectivos, por los que se producen incrementos de retribuciones para el año 2015. No se considera de aplicación su contenido por las razones que se especificarán más adelante.
Por otro lado, Ley 6/2011, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2012, sobre plantillas presupuestarias, recoge en su artículo 13.2 «... la modificación de las plantillas requerirá la consiguiente amortización de las dotaciones necesarias de manera que no represente superior coste anual bruto», cuestión que se cumple en la ejecución de programa de ETS, ya desde antes del año 2008 y con la aplicación del convenio colectivo actualmente en vigor desde el 1 de enero de 2008 (autorizado en su momento por los órganos competentes de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y publicado en el BOPV número 99, de 27 de mayo de 2009), tanto durante la ejecución del programa (no superar en forma alguna la masa salarial), como al llegar a la jubilación definitiva de los jubilados parciales, dado que la mayoría de los puestos de trabajo de estos se amortizan en la organización de ETS, nivelando la situación de plantilla, sin otro quebranto presupuestario.
En esa línea, y en referencia al artículo 19 de la Ley 6/2011 interesada, en el marco de las retribuciones del personal, establece que «Igualmente quedarán suspendidos en su aplicación los artículos y cláusulas en los que se regulan los compromisos para la formalización de contratos de relevo vinculados a las solicitudes de jubilación parcial de los empleados públicos. No obstante, se autoriza al Gobierno para mantener la aplicación de dichos artículos en supuestos de carácter excepcional siempre que dicha contratación dé lugar a una disminución en el gasto del Capítulo I».
De nuevo mencionar, que ETS en dicho año 2012 continuó con su programa de jubilación parcial y contrato relevo, autorizado por el Gobierno, dentro del compromiso de una disminución en el gasto del Capítulo I que efectivamente se ha venido realizando y se realiza, (más adelante se facilitarán los datos), dado que no solo no se ha sobrepasado la masa salarial, sino que se ha venido quedando por debajo del nivel máximo de la misma.
II.– El convenio colectivo de ETS, recoge en su artículo 7.1, la redacción siguiente: «Asimismo, se incrementará en el 0,5 por ciento adicional la aportación a la EPSV Itzarri», que ya con anterioridad, desde años anteriores, en ETS se venía aportando, incrementando el porcentaje en ese año 2008 con un 0,5 por ciento adicional a lo que en momento anterior se había realizado. Por lo tanto, en esos momentos se producen las aportaciones referidas, que veremos cómo posteriormente no se realizarán.
El convenio colectivo también recoge en su artículo 69. Jubilaciones: la jubilación voluntaria del personal a partir de los 60 años. A este respecto indicar que en el ente público no existe ninguna persona que se ha jubilado por este motivo durante el ejercicio 2015.
Por otro lado, en un apartado distinto al de su articulado general, en concreto, en su Disposición Transitoria Primera, regula la Jubilación Parcial y Contrato de Relevo. En dicha disposición se establece la posibilidad de que el personal de ETS se acoja a la jubilación parcial, siempre de acuerdo al contenido de la regulación general establecida en cada momento.
Así mismo en la misma se establece en su apartado segundo «... la aplicación del modelo y condiciones de la jubilación parcial y contrato de relevo en los mismos términos y condiciones existentes en la fecha». Por lo tanto, hasta la modificación de la normativa general sobre la materia o firma de un nuevo texto de convenio se mantendrán la jubilación parcial y el contrato de relevo en las condiciones establecidas. Estas condiciones son las mismas que vienen aplicándose en la organización, cuando se comienza con la aplicación de la jubilación parcial y el contrato de relevo.
III.– El Real Decreto Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, entre otros aspectos, establece en su Disposición Final Quinta el procedimiento para que «los trabajadores afectados, los representantes unitarios y sindicales o las empresas, dispondrán hasta el día 15 de abril de 2013 para comunicar y poner a disposición de las direcciones provinciales del Instituto Nacional de la seguridad Social los planes de jubilación parcial, recogidos en convenios colectivos de cualquier ámbito o acuerdos colectivos de empresas, suscritos antes del día 1 de abril de 2013, con independencia de que el acceso a la jubilación parcial se haya producido con anterioridad o con posterioridad al 1 de abril de 2013. Junto a dicha documentación se presentará certificación de la empresa acreditativa de la identidad de los trabajadores incorporados al Plan de Jubilación Parcial con anterioridad a 1 de abril de 2013». Situación ésta cumplimentada en tiempo y forma por ETS, con la participación de la parte social, en su momento y confirmada por el INSS, tanto en ese inicial instante como a lo largo del proceso hasta la actualidad, con la práctica de las jubilaciones parciales y correspondientes contratos de relevo que se vienen realizando.
En este aspecto es conveniente recordar el contenido del artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores, donde se establece que «1.– Los convenios colectivos, como resultado de la negociación desarrollada por los representantes de los trabajadores y de los empresarios, constituyen la expresión del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su autonomía colectiva. 2.– Mediante los convenios colectivos, y en su ámbito correspondiente, los trabajadores y empresarios regulan las condiciones de trabajo y de productividad. Igualmente podrán regular la paz laboral a través de las obligaciones que se pacten. 3.– Los convenios colectivos regulados por esta ley obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia».
Junto a ello, mencionar así mismo, el propio artículo 86, donde se establece en relación a la vigencia que, «... Salvo pacto en contrario, los convenios colectivos se prorrogarán de año en año si no mediara denuncia expresa de las partes», situación en la que se encuentra ETS a finales de 2016 con un convenio colectivo vigente desde el 1 de enero de 2008 y, todo ello, porque como dice la norma, no ha existido denuncia del convenio por ninguna de las partes, continuando por lo tanto aplicándose su contenido.
Cuestión esta última que no es baladí, porque en un sector de servicio esencial y estratégico como es el del transporte, con las adicionales derivadas de seguridad en la circulación ferroviaria, donde como reconoce la normativa vigente, las funciones inherentes a la gestión del sistema de control, circulación y de seguridad no pueden encomendarse a terceros, es destacable el mantenimiento de la duración del contenido de un convenio colectivo ya histórico en el mundo ferroviario del estado español por su tiempo de vigencia y que permite la existencia de esa paz social que posibilita que el servicio se mantenga de una manera normalizada sin especiales alteraciones.
IV.– Las medidas de gestión adoptadas por la Dirección de ETS actual y las anteriores existentes, porque hay que volver a recordar que la regulación de la jubilación parcial y el contrato de relevo en estas condiciones se remonta a años anteriores, con la participación en todo momento de la representación legal de los trabajadores, se realiza con el objetivo fundamental, entre otros, de la creación de empleo, dado que la regulación del contrato de relevo permite que personas desempleadas puedan encontrar la oportunidad de una actividad laboral. Esta labor conjunta, de intereses compartidos, ha permitido también una distribución de efectos de la masa salarial concreta, incluida la posición histórica de complementar salarialmente al personal que acceda a la jubilación parcial, permitiendo con su salida, la entrada de nuevo personal, todo ello dentro de los límites de la masa salarial establecida en cada momento, e incluso por debajo de la misma a los efectos de control del déficit. Debe insistirse a este respecto que la aplicación del complemento sobre el salario, sin rebasar el límite del mismo y en el efecto natural de lo que venía cobrando el trabajador inmediatamente antes de acceder a la jubilación parcial, ya estaba establecido en la secuencia del programa de jubilación parcial y contrato relevo de todos los años anteriores, por lo que, en principio, como recoge la normativa vigente se daría el mantenimiento de derechos que el personal de ETS ya ha tenido históricamente.
Son muchas las referencias normativas que se podrían aportar en las que se establece el desarrollo de políticas o estrategias dirigidas al pleno empleo. Así podemos mencionar, entre otras, el artículo 40 de la Constitución donde se establece que los poderes públicos realizarán una política orientada al pleno empleo, o el artículo 9.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, donde establece que los poderes públicos adoptarán medidas que tiendan a fomentar el incremento del empleo.
Así mismo existe jurisprudencia en la que se establece también la necesidad de adoptar medidas concretas en determinados momentos, al objeto de reducir el desempleo o permitir el acceso de las personas al mercado de trabajo en unas condiciones dignas, como por ejemplo las STC de 22 de enero de 2015 y STC de 16 de julio de 2014.
La aplicación de la jubilación parcial y el contrato de relevo conllevan también como efecto positivo el control del nivel de absentismo, con unas cifras absolutamente controladas en el caso de ETS, en comparativa con lo que se viene produciendo en las Administraciones Públicas en general. La realización de jubilaciones parciales que conllevan nuevos contratos de relevo, permiten la incorporación de personal más joven en las organizaciones ayudando a que los índices de absentismo puedan verse reducidos. Destacar la importancia aún mayor de la reducción de estos índices de absentismo en puestos relacionados con la circulación ferroviaria en los que la incorporación de este nuevo personal, debidamente formado, permite mantener estos índices en niveles inferiores a los generales.
V.– Por cuanto antecede y como conclusión, indicar que ha existido una actitud demostrada en ETS de control del déficit y ajuste de la masa salarial incluso en su aplicación inmediata anterior al momento de esta fiscalización por parte del TVCP correspondiente al ejercicio 2015, con el interés adicional de armonizar todos sus efectos de gestión, de forma adecuada y medida, siempre dentro de los límites de la masa salarial establecida en cada momento, e incluso por debajo de la misma a los efectos de control del déficit y en pos de diversos objetivos a alcanzar. Así los resultados de los últimos años:
A lo largo de este proceso, se ha debido atender a la voluntad de todas las partes, incluido el personal que accede a la jubilación parcial, dejando de percibir en el ejercicio 2015 una parte en aportaciones al plan de pensiones, y aceptando complementar su salario como se venía realizando en los años precedentes, desde el inicio de este programa a comienzos de la década de los 2000.
Volver a reiterar la referencia de la Ley 5/2014, de Presupuestos para la Comunidad Autónoma de Euskadi para 2015, donde establece que «La masa salarial del personal laboral al que hace referencia el apartado anterior no podrá experimentar incremento respecto a la del ejercicio anterior», pudiendo constatarse que con la aplicación del programa de jubilación parcial y contrato de relevo en las condiciones anteriormente mencionadas, no solo no se ha superado, sino que se ha quedado por debajo del límite establecido. En este sentido, el grado de ejecución del montante destinado a gasto de personal, como anteriormente se ha trasladado, se estableció para el año 2015, en un 92,8 por ciento sobre el presupuesto.
Con respecto al contenido del mencionado artículo 22, «Requisitos para la firma de acuerdos de condiciones de trabajo y convenios», aunque el mismo se recoge en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi de los últimos años, indicar que no se ha acudido al procedimiento que en el mismo establece, por considerar que la aplicación realizada de la figura de la jubilación parcial y contrato de relevo no es susceptible de iniciar el mismo, al no existir acuerdos ni convenios nuevos, sino la aplicación de una situación que se viene manteniendo, en base al contenido del convenio colectivo del 2008 y nunca ha sido objeto de debate en las fiscalizaciones de años anteriores realizadas por ese organismo.
Indicar también que este programa de jubilaciones parciales y contrato de relevo responde a la imposibilidad de atender las nuevas necesidades organizativas con la readscripción de puestos de trabajo, la reasignación de efectivos u otras medidas de racionalización y ordenación de recursos humanos por otros medios, sin quebrar la gestión de ETS y su paz social, que como es evidente hasta el momento se ha conseguido, y que en cualquier caso, debe insistirse, se ha actuado siempre de conformidad a un convenio colectivo de ETS del año 2008.
Junto a ello, trasladar la referencia del contenido de los dos últimos informes de auditoría de los años 2014 y 2015 realizadas por la empresa PricewaterhouseCoopers Auditores, sobre cumplimiento de legalidad y ejecución presupuestaria, donde se establece que «... las cuentas anuales recogen la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera del ente Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea».
Por último, indicar que el colectivo de personal que ha accedido a la situación de jubilación parcial, en las condiciones económicas comentadas durante el ejercicio 2015, es de 9 personas, frente a las 19 a las que se hace referencia en el documento redactado, y por un montante de 19.143,68 euros. Además, de estas 9 personas, 6 de los puestos que ocupan las personas que han accedido a la jubilación parcial son amortizables, suponiendo ello, junto a las amortizadas anteriormente y las que posteriormente vayan a serlo, una reducción importante del número de plantilla.
Con todo ello, se solicita que se acepten las argumentaciones realizadas y se consideren adecuadas a derecho las jubilaciones parciales realizadas, en las cuantías correspondientes, durante el ejercicio 2015.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.1.– Personal.
– El ente no dispone de una evaluación del cumplimiento de los objetivos asociados a los incentivos percibidos por la Dirección General del Ente, dado que dichos objetivos no están cuantificados.
El artículo 7.1 del Decreto 130/1999, de 23 de febrero, por el que se regula el estatuto personal de los directivos de los entes públicos de Derecho Privado y de las Sociedades Públicas, prescribe que, de conformidad con la Ley 14/1988 de retribuciones de altos cargos y con lo dispuesto en este artículo «los Entes públicos de Derecho Privado y las Sociedades Públicas podrán establecer incentivos de cuantía no garantizada para sus directivos por el cumplimiento de objetivos de gestión».
En cumplimiento de lo preceptuado en el apartado 2 del artículo 4 de la Ley 14/1988, de 28 de octubre, de Retribuciones de Altos Cargos, los criterios para la evaluación y concesión de incentivos vendrán determinados por el cumplimiento de los presupuestos anuales de cada sociedad o ente público y de los objetivos cualitativos contenidos en la memoria anual que acompaña a estos en cada ejercicio, así como por la eficacia en el cumplimiento del plan de gestión anual de la entidad en los términos que establece el Decreto 130/1999, de 23 de febrero, por el que se regula el estatuto personal de los directivos de los entes públicos de derecho privado y de las sociedades públicas.
La percepción de los incentivos queda ligada al cumplimiento de los objetivos asociados a los incentivos que para el ejercicio en curso se mantienen en el presupuesto, así como a la eficacia en la gestión de los medios empleados para su obtención, medida a través de la ejecución de los Presupuestos de Capital y Explotación.
La evaluación del cumplimiento de los criterios descritos se efectúa por el Consejo tras la formulación de las Cuentas Anuales e Informe de Gestión del Ente, y a la vista del Informe de Seguimiento Presupuestario aprobado por el Servicio de Auditoría del Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno Vasco.
Y dicha evaluación se realiza a través de la Memoria de cumplimiento presupuestario y de legalidad que redacta el ente público, en el que se pone de manifiesto el nivel de cumplimiento del presupuesto de capital y explotación, habiéndose definido en el mismo documento un apartado específico en el que se cuantifica el grado de cumplimiento de los objetivos programados, a través de la magnitud prevista, y finalmente obtenida. Este documento es el que permite evaluar al propio Consejo de Administración el cumplimiento o no de los objetivos fijados para la Dirección General (el Consejo de Administración adoptó acuerdo en sesión celebrada el 29 de julio de 2016), no obstante se tendrá en cuenta la apreciación realizada por parte del Tribunal de Cuentas procediendo a emitirse un informe específico a estos efectos, que reitere lo ya señalado en el informe de cumplimiento presupuestario.
III.2.– Contratación de bienes y servicios.
Contratos adjudicados en 2015:
– En 11 expedientes adjudicados por 51,2 millones de euros, los PCAG contienen criterios de adjudicación genéricos como el estudio exhaustivo del proyecto, la coherencia de la programación, soluciones técnicas o constructivas, etc.
En la relación a los 11 expedientes referenciados señalar que existen contratos de obras y contratos de servicios, de los cuales 9 pertenecen a obras, y los dos restantes se corresponden con expedientes de servicios, la primera destinada a un servicio de apoyo para la dirección de las obras, y la segunda a la redacción de proyectos.
La Ley 31/2007 de aplicación en los contratos arriba referenciados, establece en su artículo 61 «que la valoración de las proposiciones y determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato tales como la calidad, el precio, la fórmula utilizable para revisar las retribuciones ligadas a la utilización de la obras o a la prestación del servicio, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes». Se trata de criterios que se reproducen también en el artículo 150 del TRLCSP.
«En caso de contratos cuya ejecución tenga o pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente ser valorarán condiciones ambientales mensurables tales como el menor impacto ambiental, la eficiencia energética, el coste del ciclo de vida, la generación de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos» también se incorpora como posibles criterios que pueden emplearse en ambas disposiciones normativas.
La generalidad de los pliegos de los expedientes de licitación referidos por el Tribunal de Cuentas prevé estos criterios de adjudicación acompañados de una descripción detallada, (si bien alguno de ellos debería haber sido objeto de una mayor concreción, y una ponderación que se otorga, en consonancia con las Directivas europeas que persigue que los criterios de valoración de las ofertas estén claramente delimitados y tengan relación con el objeto del contrato, que sean suficientemente conocidos por los licitadores y que se apliquen por igual a todos ellos, de modo que, en ningún caso se otorgue al órgano de contratación un poder de elección desmedido o ilimitado.
Debe subrayarse la excepcional importancia que tiene la jurisprudencia comunitaria. Redunda en interés del derecho de la Unión Europea que se garantice la participación más amplia posible de licitadores en una licitación, por lo que cobran especial intensidad los principios de igualdad y de transparencia, que constituyen la base de las Directivas en materia de procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Por lo tanto todos los interesados deben partir en igualdad de condiciones y disponer de las mismas oportunidades al presentar sus ofertas, por lo que los pliegos no pueden contener discriminación alguna por residencia o nacionalidad; deben conocerse todos los criterios que el órgano de contratación tomará en consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa, así como su ponderación, por lo que no pueden aplicarse subcriterios relativos a los criterios de atribución de puntuaciones que no haya puesto previamente en conocimiento de los licitadores; y los órganos de contratación deben ceñirse a la misma interpretación de los criterios de adjudicación a lo largo de todo el procedimiento.
Es doctrina consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el principio de igualdad de trato comporta una obligación de transparencia y exige que los potenciales licitadores conozcan, en el momento de preparar su ofertas, todos los factores que la entidad adjudicadora tomará en consideración para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa y la importancia relativa de los mismos. Pretende favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación y posibilita que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular su oferta e implica que estas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los competidores; y esto significa que deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en la presentación de las ofertas, como en la evaluación de las mismas por parte de la entidad adjudicadora.
Este principio de igualdad de trato, obliga a garantizar la transparencia; y este tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora, y controlar la imparcialidad de los procedimientos. Ello requiere que todas las condiciones del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma, y por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trata.
Si observamos la generalidad de los criterios empleados en los 11 expedientes mencionados por el Tribunal, de los cuales nueve se corresponden con contratos de obras y los dos restantes con contratos de servicios, indicar que la puntuación más alta está dirigida a emplear criterios objetivos cuya valoración se realiza en base a fórmulas aritméticas («proposición económica» y «plazo de ejecución» habitualmente), y los restantes criterios subjetivos, se valoran conforme a los criterios señalados en los pliegos con la ponderación otorgada a los mismos, que no hay duda deben ser lo más claros y concisos sin perjuicio que su valoración posteriormente está sujeta a la discrecionalidad de los técnicos que valoran las ofertas, como está reconocido tanto en el ámbito administrativo como judicial.
Los criterios subjetivos tanto los empleados en los contratos de obras, como en los contratos de servicios, se subdivide en subcriterios con la correspondiente ponderación con el fin de que los licitadores conozcan el contenido de los aspectos que son objeto de valoración, de cara a la adjudicación del contrato.
En esa línea se concretan los aspectos que se valoran para ponderar la calidad de la proposición, sin que la misma deba ser considerada como un criterio genérico; se han definido aquellos aspectos que el licitador considera más importantes de cara a tener una oferta de calidad, y que puede observarse en las diversos expedientes de obra civil.
Se ha valorado la «calidad de la proposición presentada», que a su vez ha sido objeto de definición de subcriterios, y entre los que han sido empleados p.e. en uno de los expedientes que se licita como «obra y servicio de mantenimiento»:
«el servicio de mantenimiento se valorará su alcance teniendo en cuenta la disponibilidad del equipo humano, el tiempo de respuesta, compromisos de funcionamiento, elementos o piezas que se arreglarán o sustituirán a cargo del adjudicatario, compromisos de asesoramiento (...)
Se valora la coherencia de la programación de los diversos tajos y tramos de la obra. Se valora el conocimiento y la coherencia relacionada con las actuaciones a realizar de forma simultánea con los contratos de instalaciones y equipos, y los de acabados de vía.
Mejoras del programa de gestión y vigilancia ambiental en relación con cada uno de los procesos de ejecución de la obra (referido a un índice de aspectos a controlar, indicando el grado de control ofrecido), considerando el tipo y cantidad de medidas de control, así como de la periodicidad y contenido comprometido de los informes de seguimiento».
Así mismo el criterio empleado como «Programación de los trabajos» también está desglosado en subcriterios que difieren en función del tipo de contrato:
«se valorará las diferentes actividades para la ejecución de la obra, así como su coordinación, con los trabajos asociados a contratos de obra civil u otras instalaciones ferroviarias y la afección al servicio y la circulación del ferrocarril en el entorno de la zona de trabajo.
Se valora la programación de los diferentes procesos de ejecución del contrato, justificada con una mejor ordenación de las actividades y sus rendimientos en base a la maquinaria y equipos auxiliares a utilizar.
Se considera especialmente el plan de envíos a obras (....), distribución de horarios, transporte, etc. Que minimicen los inconvenientes que se produzcan durante las descargas, almacenamiento en obra e interferencias con terceros.
Se valora la planificación temporal del montaje mecánico de las escaleras en su ubicación definitiva, con el fin de que la obra civil de los cañones pueda continuar y finalizarse en plazo el montaje mecánico de las escaleras en su ubicación definitiva, con el fin de que la obra civil de los cañones pueda continuar y finalizarse en plazo».
Por su parte en lo que se refiere al contrato de servicios, también se han empleado criterios subjetivos, como es «se valorarán las siguientes propuestas que mejoren la integración urbana y ambiental», que a su vez se redistribuye en varios subcriterios:
Se valorará las propuestas aportadas por cada licitador que analicen la inserción urbana de los cañones de acceso a las estaciones.
Se valoran las propuestas de la conexión en Morlans que minimicen las interferencias con el tráfico ferroviario, valorándose aquellas propuestas que minimicen y compatibilizar la afección que la ejecución del nuevo ramal supondrá en la explotación del servicio ferroviario actual.
Propuestas de fases de ejecución de las obras en superficie y desvíos de tráfico necesarios para minimizar la duración de los mismos».
Como se ha podido observar los criterios plasmados no se limitan a fijar la coherencia de la programación, meras soluciones técnicas o constructivas, u otras, si no que las mismas van acompañadas de un desarrollo que permite abundar y concretar aquellas cuestiones que serán objeto de valoración. Un criterio que ha sido descrito, con una simple lectura del mismo puede ser considerado como un criterio general, sin embargo, el conocimiento que el licitador posee del proyecto constructivo que se somete a licitación, le permite conocer los aspectos que van a ser objeto de valoración. Es así que los licitadores jamás han recurrido ni cuestionado los criterios empleados en los contratos de obras y servicios. No podemos considerar la no presentación de recursos por parte de los interesados, como un aspecto que contradiga que los criterios sean genéricos, sin embargo es un indicio que permite considerar que los licitadores en todo momento conocen los aspectos que son objeto de valoración, sin que las mismas generen dudas a la hora de incidir en aquellas cuestiones que serán objeto de valoración.
Asimismo indicar, que algunos de los subcriterios indicados ya han sido empleados en licitaciones y contratos que han sido objeto de análisis por parte del TVCP en ejercicios anteriores, sin que las mismas hayan sido consideradas como generalistas.
Dicho lo cual, es conveniente valorar estas cuestiones enumeradas por parte del TVCP, pues si bien consideramos que en nueve de los expedientes señalados podrían considerarse criterios que no generan ninguna duda, en tres de los expedientes indicados deberían ser objeto de una mayor definición.
– En 1 expediente el Plan de Seguridad y Salud en el Trabajo fue aprobado tres meses después de realizarse el acta de comprobación de replanteo que da inicio a las obras, incumpliendo el artículo 7.2 del RD 1627/1997, que obliga a tener aprobado dicho plan previamente al inicio de las obras.
Conforme determina el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, el plan de seguridad y salud deberá ser aprobado antes del inicio de la obra, por el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, y en el caso de Administraciones Públicas, por quien adjudica la obra, con informe previo del coordinador en materia de seguridad y salud.
Dicho lo cual es necesario en relación al segundo de los contratos indicar que el plan de seguridad y salud de cada una de las empresas relativa a la ejecución de las obras de supresión del paso a nivel de Urduliz de la Línea 1 del FMB fue informado previamente por el coordinador de seguridad y salud, con anterioridad a la firma del acta de comprobación de replanteo, e inicio de obras.
– Como mejora en el procedimiento de valoración de ofertas, para salvaguardar los principios de contratación recogidos en la Ley 31/2007, artículo 19, convendría incluir en los pliegos el procedimiento establecido por el artículo 150.2 del TRLCSP. De esta forma, nunca se podría ver influenciada la valoración técnica de la oferta por el mayor o menor precio de la misma.
El artículo 150.2 del TRLCSP, tercer párrafo, señala lo siguiente:
«La evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello (.....)».
El Tribunal señala en su informe que «convendría incluir en los pliegos el procedimiento establecido en el artículo 150.2», arriba reproducido. Es decir, inicialmente se valora la oferta técnica de acuerdo a los criterios subjetivos que se han incorporado en los pliegos, y con el resultado de la valoración de las ofertas técnicas, se procede a hacer la apertura del sobre que incorpora la documentación económica, o aquella que debe valorarse a través de fórmulas económicas, especialmente, criterios de adjudicación objetivos. Esta valoración separada de los criterios subjetivos y objetivos se garantiza en el ente público, a través de la incorporación de la documentación que se valora de acuerdo a unos u otros criterios, en sobres diferentes, y así se realiza también con respecto a los expedientes que se tramitan de acuerdo a la Ley 31/2007, en el ejercicio que es objeto de auditoría.
Fraccionamiento:
– Gastos realizados, que en su mayor parte se han realizado previa petición de ofertas, y que, previa agrupación por conceptos similares, podrían licitarse mediante los correspondientes procedimientos.
Los contratos a los que se refiere se corresponde especialmente con diversos trabajos desarrollados en relación al mantenimiento y reforma de estaciones, reparaciones y reformas de instalaciones eléctricas, que se han producido por actuaciones puntuales imprevistos que quedan al margen de los contratos de mantenimiento que el ente dispone, en el ámbito del servicio de mantenimiento eléctrico de estaciones y apeaderos, el mantenimiento de fontanería, mantenimiento de cerrajería, carpintería, climatización, cristalería, etc. todos ellos tramitados como contratos independientes en cada ámbito garantizado los principios de publicidad y concurrencia, igualdad, etc.
No obstante se tendrá en cuenta y se valorarán las apreciaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas, de cara a conformar la tramitación a través de los procedimientos establecidos por la normativa vigente.
III.3.– Convenios firmados en 2015.
– Los Convenios firmados con los Ayuntamientos de Deba y Zestoa, tenían como objeto la cesión de uso de los edificios de las estaciones de ferrocarril existentes en ambos municipios. Estas cesiones de uso se encuentran sin registrar.
Conforme determina la Ley 6/2004, del ente público en su artículo 15 el ente público dispone de un patrimonio integrado en el patrimonio de Euskadi, del que forman parte las infraestructuras que construya, las preexistente adscritas, los muebles e inmuebles que se adscriban para el cumplimiento de sus finalidades, así como aquellas que adquiera para el cumplimiento directo o indirecto de las funciones que le atribuye la ley.
Para la gestión de los bienes por parte del ente público, le será de aplicación la normativa de patrimonio, y será ejercida a través de los propios órganos del ente, con excepción de las facultades reconocidas en la misma al Gobierno y al Parlamento Vasco, en los términos que se establezcan por decreto del Gobierno a propuesta de los departamentos competentes en materia de ferrocarriles y de hacienda y patrimonio.
Sin perjuicio de las facultades que el ente público dispone en virtud de su Ley 6/2004, y el Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi, señalar que en su artículo 6 se expresa de forma tajante que la propiedad y titularidad de los bienes inmuebles, derechos reales, de arrendamiento de inmuebles y la de los derechos de propiedad incorporal que forman parte del patrimonio de Euskadi, sea cual fuere la entidad que los utilice, cree o adquiera corresponde a la Administración General de CCAA.
Una vez creado el ente público, por Decreto 118/2006, de 6 de junio, se autorizó la reducción de capital de Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S.A. mediante devolución de aportaciones, y se adscribe y encomienda a Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea la administración de las infraestructuras ferroviarias preexistentes. El ente público dispone de los bienes que le fueron adscritos a través de dicho Decreto, y señalar asimismo que la inscripción registral de los mismos no es competencia de este ente público, sino que corresponde a la propia Administración General.
Dicho lo cual indicar que si bien es necesaria la inmatriculación de un bien para registrar cualquier cesión temporal que se produce sobre ella, que dicho sea de paso es una cesión temporal de 5 años, la misma no resulta obligatoria.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA TERESA CRESPO DEL CAMPO, MIEMBRO DEL TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS / HERRI KONTUEN EUSKAL EPAITEGIA, AL INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL ENTE PÚBLICO DE DERECHO PRIVADO RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA, CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2015
Emito este voto particular para manifestar mi respetuosa discrepancia con el contenido del informe de fiscalización del Ente público de Derecho Privado Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea (ETS) correspondiente al ejercicio 2015, aprobado por la mayoría de los miembros del Pleno del TVCP en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2017, por los motivos que se exponen a continuación.
A) Con anterioridad al envío del informe provisional para alegaciones, se acordó no incluir el siguiente párrafo que estaba soportado en el trabajo de campo desarrollado:
«En 2015 ETS ha incorporado, con contrato indefinido, a 8 trabajadores, cuando el artículo 21.uno de la Ley 36/2014 de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, establece para 2015 la prohibición de la incorporación de nuevo personal, salvo que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas Públicas de Empleo de ejercicios anteriores».
El artículo 20.uno.g) de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, incluye expresamente en su ámbito de aplicación a las entidades públicas empresariales y el resto de organismos públicos y entes del sector público estatal, autonómico y local, a los efectos de lo dispuesto en este artículo y en el siguiente.
El artículo 21.uno de dicha Ley establece que a lo largo del ejercicio 2015 no se procederá, en el Sector público delimitado en el artículo 20, a la incorporación de nuevo personal, salvo que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas Públicas de Empleo de ejercicios anteriores. Y en el apartado siete se precisa con claridad que el contenido de dicho apartado uno tiene carácter básico.
En los Informes de Fiscalización emitidos por este Tribunal correspondientes a ejercicios anteriores a 2015, en los que se ha constatado la contratación de personal incumpliendo las disposiciones básicas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado (para este caso concreto, ver Informes de fiscalización de las Cuentas de los Entes Públicos de Derecho Privado y Sociedades Públicas de la CAE, 2011, 2012, y 2014), se ha puesto de manifiesto el incumplimiento de legalidad correspondiente. Teniendo en cuenta que, tal y como he señalado anteriormente, también figuraba en el trabajo de campo desarrollado para este informe y que el contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los últimos años, incluido 2015, no ha variado respecto a esta cuestión, no existe, en mi opinión, motivo alguno para que no se incluya en el informe el párrafo trascrito anteriormente.
A mayor abundamiento, los pronunciamientos judiciales producidos hasta la fecha establecen con claridad la aplicación de las disposiciones básicas de las leyes de presupuestos del Estado al sector público autonómico en su conjunto. Y en el propio ámbito de los Entes Públicos de Derecho Privado de la Comunidad Autónoma del País Vasco, se reconoce dicha aplicación. En efecto, el Consejo de Administración de Osakidetza-Servicio vasco de salud, en acuerdo adoptado el 23 de febrero de 2015 (BOPV 3 de marzo de 2015), señala expresamente que la Oferta de Empleo Público de Osakidetza para el año 2015 se configura mediante la aplicación del límite porcentual de la tasa de reposición de efectivos establecida como norma básica en materia de ofertas de empleo público para este ejercicio conforme a la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015.
En mi opinión, no existe duda alguna sobre la aplicación a ETS de lo dispuesto en el artículo 21.uno de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, como a cualquier otro Ente Público del sector público estatal, autonómico o local.
Por todo ello, considero que debería figurar en el informe, como salvedad en la opinión de legalidad, el párrafo trascrito anteriormente.
B) Por otra parte, el informe no incluye, en la primera de las salvedades de legalidad, los gastos correspondientes a ofimática, adjudicados de forma directa y cuyo importe ascendía a 52.418 euros, superando por tanto el importe previsto en el artículo 191 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, al que se hace referencia en la propia salvedad.
También relacionado con la contratación, el informe no incluye la siguiente consideración:
«Las IIC de la Sociedad regulan la petición de una única oferta en los contratos inferiores a 50.000 euros, en el caso de las obras y 18.000 euros en el resto de los casos, por lo que no quedan garantizados los principios exigidos en el apartado a) del artículo 191 del TRLCSP, que regula los contratos no sujetos a regulación armonizada. Igualmente, las IIC no exigen publicidad a los contratos de importe inferior a 120.000 euros, cuando el artículo 191 apartado c) del TRLCSP, establece en 50.000 euros el límite a partir del cual la licitación del contrato debe publicarse en el perfil del contratante».
De acuerdo con el artículo 191.a) del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aplicable en la adjudicación de contratos no sujetos a regulación armonizada en el caso de poderes adjudicadores que no tengan el carácter de administraciones públicas (como es el presente caso), «la adjudicación estará sometida, en todo caso, a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación». Además, el apartado c) del mismo artículo señala que «se entenderán cumplidas las exigencias derivadas del principio de publicidad con la inserción de la información relativa a la licitación de los contratos cuyo importe supere los 50.000 euros en el perfil del contratante de la entidad, sin perjuicio de que las instrucciones internas de contratación puedan arbitrar otras modalidades, alternativas o adicionales, de difusión».
Resultan claras, en mi opinión, las exigencias establecidas en el citado artículo, y que no se cumplen por ETS. Así se ha hecho constar en los informes emitidos por este Tribunal hasta 2015 en los que tales circunstancias se ha puesto de manifiesto, por lo que considero que en la salvedad primera de legalidad se deberían incluir los gastos de ofimática y, en consecuencia, el importe debería ser 191.609 euros en lugar de 139.191 euros y debería figurar también entre las consideraciones del informe el párrafo transcrito anteriormente y que no ha sido incluido.