Disposiciones BOPV
Fecha boletín: 10-08-2016 Publicado en el Boletín nº 2016151

ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del Informe «Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud, 2014», adoptado en sesión de 26 de mayo de 2016.

Fecha disposición: 26-05-2016
Nº orden: 201603533
Rango: Acuerdo
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 26 de mayo de 2016, ha adoptado el siguiente
ACUERDO
Aprobar con carácter definitivo el informe «Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud, 2014», que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 26 de mayo de 2016.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
JULIO ARTETXE BARKIN.
ANEXO
ENTE PÚBLICO DE DERECHO PRIVADO OSAKIDETZA-SERVICIO VASCO DE SALUD, 2014
Abreviaturas
AM: Acuerdo Marco.
BOE: Boletín Oficial del Estado.
CAE: Comunidad Autónoma de Euskadi.
DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea.
GOVA: Gobierno Vasco.
LCSP: Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
LOSE: Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi.
OCE: Oficina de Control Económico.
OPE: Oferta Pública de Empleo.
OSI: Organización de Servicios Integrada.
PCAP: Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
RM: Resonancia Magnética.
TIC: Tecnologías de la Información y la Comunicación.
TRLCSP: Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TRRPE: Texto Refundido de Régimen Presupuestario de Euskadi.
TVCP/HKEE: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas / Herri Kontuen Euskal Epaitegia.
I.– Introducción.
El TVCP/HKEE conforme a lo establecido en la Ley 1/1988 que lo regula y a su Programa Anual de Trabajo, ha realizado el informe de fiscalización de las Cuentas Anuales del Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud (en adelante, Osakidetza) correspondiente al ejercicio 2014.
La fiscalización abarca los siguientes aspectos:
– Legales: cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas relativas al presupuesto, endeudamiento, operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, concesión de subvenciones y ayudas públicas e ingresos de derecho público.
– Contables: se analiza si las Cuentas se elaboran de conformidad con los principios contables que resultan de aplicación.
– El alcance del trabajo no incluye un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto. No obstante, las deficiencias detectadas se detallan en el epígrafe «Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión».
Además se ha fiscalizado Osatek, S.A., sociedad pública de la que Osakidetza posee el 100% del capital social.
Por otra parte, hemos revisado los papeles de trabajo que soportan los informes de auditoría de las cuentas anuales y los de cumplimiento presupuestario y de legalidad de Osakidetza y Osatek, S.A. efectuados por firmas externas. Asímismo, hemos revisado los informes sobre el cumplimiento de la normativa legal aplicable realizados por la Oficina de Control Económico del GOVA.
Los trabajos de fiscalización se han desarrollado de acuerdo con los principios y normas de auditoría aplicables al sector público, realizándose aquellas pruebas selectivas, revisión de procedimientos y demás técnicas habituales de auditoría que se han considerado necesarias en cada circunstancia, para soportar la opinión contenida en el informe.
Osakidetza está adscrito al Departamento de la Administración General de la CAE competente en materia de sanidad, tiene personalidad jurídica propia y goza de plena capacidad de obrar para la provisión de servicios sanitarios mediante las organizaciones de servicios públicos dependientes del mismo, sin personalidad jurídica pero con autonomía de gestión.
A 31 de diciembre de 2014, además de la Organización Central, existen 22 organizaciones de servicios: 6 hospitales, 7 organizaciones de servicios integradas, 4 comarcas de atención primaria, 3 organizaciones de salud mental, Emergencias y el Centro Vasco de Trasfusiones y Tejidos Humanos. La empresa Osatek, S.A., también tiene la consideración de organización de servicios.
II.– Opinión.
II.1.– Osakidetza.
II.1.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Contratación
1.– Las organizaciones de servicios de Osakidetza han tramitado, como contratos menores, adquisiciones de productos o suministros de bienes muebles en las que se ha fraccionado el objeto del contrato, incumpliendo los principios de publicidad y/o concurrencia (artículo 86 TRLCSP). Respecto del suministro de medicamentos, esta deficiencia se ha detectado en adquisiciones por 15 millones de euros de los 30,1 millones de euros analizados, es decir un 49,7% y del resto de suministros, se ha fraccionado la adquisición de productos homogéneos por 82,8 millones de euros de los 91,3 millones de euros analizados, es decir el 90,8% de las mismas.
2.– En el expediente de obra de reforma de la zona de reanimación del bloque quirúrgico doctor Areilza del Hospital Universitario de Basurto, adjudicado por 4,9 millones, se han autorizado modificaciones respecto al importe inicialmente adjudicado, para adecuar las instalaciones previstas a la nueva normativa en vigor, por importe de 1,2 millones de euros, que supone un incremento del 40% y por lo tanto se han alterado significativamente las condiciones esenciales del contrato inicial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 107.2 y 3 del TRLCSP.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los 2 párrafos anteriores, Osakidetza ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2014, la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.1.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
1.– El balance de situación no recoge los complementos de jubilación del personal estatutario sanitario no facultativo procedente del Insalud, del personal funcionario del Patronato Antituberculoso y de determinado personal del Hospital de Basurto cuya jubilación fue anterior al 31 de diciembre de 1994. Para el registro de estas obligaciones, Osakidetza sigue principalmente un criterio de caja y ha imputado como gasto en 2014 los 7,1 millones de euros abonados en el ejercicio.
De acuerdo con el marco normativo de información financiera aplicable, los pasivos por complementos de pensiones y otros similares deben cuantificarse mediante estudios actuariales y registrarse según el principio de devengo. Osakidetza, aunque dispone de un estudio actuarial realizado por expertos independientes, que cuantifica sus pasivos actuariales a 31 de diciembre de 2014 en 110,3 millones de euros, no ha registrado la correspondiente provisión.
2.– Osakidetza tiene pendientes de resolución demandas colectivas de los trabajadores de las empresas concesionarias del servicio de limpieza en relación con las retribuciones por carrera profesional de los ejercicios 2008 a 2010. En 2015 se ha firmado el Convenio colectivo de las empresas concesionarias del servicio de limpieza de Osakidetza para los años 2011 a 2017 y en él se establece la forma en la que serán satisfechas las reclamaciones por carrera profesional. La estimación de compromisos de pago a este colectivo asciende a 11,2 millones de euros, para los que hay dotada una provisión de 6 millones de euros, quedando por lo tanto sin cobertura compromisos por 5,2 millones de euros.
En opinión de este Tribunal, excepto por los efectos de las salvedades descritas en los párrafos 1 a 2, las Cuentas Anuales de Osakidetza expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2014, la imagen fiel del patrimonio, la situación financiera al 31 de diciembre de 2014 y los resultados de sus operaciones en el ejercicio.
II.2.– Osatek, S.A.
II.2.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
En opinión de este Tribunal, Osatek, S.A. ha cumplido razonablemente en el ejercicio 2014, la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
En opinión de este Tribunal, las Cuentas Anuales de Osatek, S.A. expresan en todos los aspectos significativos la actividad económica del ejercicio 2014, la imagen fiel del patrimonio, la situación financiera al 31 de diciembre de 2014 y los resultados de sus operaciones en el ejercicio.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
Este apartado recoge deficiencias que no afectan de manera significativa al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera y aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
III.1.– Osakidetza.
III.1.1.– Contabilidad: pagos a proveedores.
En relación con la información requerida por la disposición Adicional 3.ª de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, según los datos obtenidos de la memoria de las cuentas anuales, el importe de los pagos a proveedores en el año 2014 que ha superado el plazo legal de 30 días ha sido de 602,8 millones de euros, un 79,1% del total pagado, con un plazo medio de pago ponderado excedido de 12 días. Por otra parte, un importe de 30,5 millones de euros del saldo pendiente de pago a 31 de diciembre de 2014, acumulaba un aplazamiento superior al plazo legal establecido de 60 días.
III.1.2.– Gastos de personal.
La OCE ha analizado las retribuciones de 521 trabajadores fijos e interinos, de los 25.807 puestos que componen la plantilla estructural de Osakidetza, destacando las siguientes deficiencias:
– No queda constancia documental del procedimiento utilizado en 81 nombramientos.
– Se han superado las limitaciones temporales de 2 años para las comisiones de servicios en 26 expedientes y las de funciones de superior categoría de un año en 30 expedientes.
– El puesto funcional en nómina no se corresponde, o no es equivalente, al del nombramiento en 9 casos.
– A pesar de existir regulaciones específicas sobre diversos complementos de carácter transitorio, tales como guardias médicas, tareas de superior categoría, turnicidad, nocturnidad, festivos, localización, autoconcertación, etc., se siguen produciendo en general incumplimientos de las mismas, principalmente por falta de documentación justificativa de los servicios efectivamente realizados y de la aprobación por los órganos competentes.
Además, ha revisado 64 expedientes de personal eventual, de los que en 29 nombramientos o en sus prórrogas, falta la identificación de los servicios a realizar y su naturaleza, y no se justifica que correspondan a los previstos en el artículo 26.5 de la LOSE, por lo que no se garantiza la objetividad de los mismos.
III.1.3.– Contratación.
Hemos analizado una muestra de 48 expedientes de contratación formalizados en 2014 por importe de 232 millones de euros y 19 formalizados en ejercicios anteriores, modificados, prorrogados o con ejecución en dicho año por importe de 112 millones de euros. La relación de expedientes analizados se detalla en A.4.
Expedientes formalizados en 2014
– En 3 expedientes de suministro y 3 de servicios adjudicados por 20,7 millones de euros, los pliegos presentan deficiencias en la determinación de los métodos de valoración y ponderación de los criterios de adjudicación (artículo 150 TRLCSP) (expedientes 25, 27, 28, 51, 54, y 58).
– En 2 expedientes de servicios adjudicados por 9,3 millones de euros, los pliegos eximen al adjudicatario de la obligación de constituir garantía sin que conste la justificación (artículo 95.1 TRLCSP) (expedientes n.º 52 y 53).
– En 2 expedientes de suministro y 1 de servicios adjudicados por 17 millones de euros, en los pliegos no se describen las posibles variantes (artículo 147 TRLCSP) (expedientes n.º 25, 29 y 49).
– En 3 expedientes de suministro adjudicados por 4,3 millones de euros, el PCAP no se adecua a las características de un acuerdo marco (artículo 9.3 TRLCSP) (expedientes n.º 26, 27 y 28).
– En 3 expedientes de suministro y 3 de servicios adjudicados por 43 millones de euros, la apertura de proposiciones es extemporánea (artículo 160.1 TRLCSP) (expedientes n.º 25, 33, 47, 49, 53 y 58).
– En 2 expedientes de suministro y 1 de servicios adjudicados por 18,2 millones de euros, el anuncio no indica el valor estimado del contrato (artículo 142 TRLCSP) (expedientes n.º 24, 25 y 49).
– En un expediente de obras, 5 de suministro y 5 de servicios, adjudicados por 45,7 millones de euros, la resolución de adjudicación es extemporánea (artículo 161 TRLCSP) (expedientes n.º 21, 32, 36, 37, 40, 45, 56, 59, 60, 65 y 66).
– En 4 expedientes de suministro y 5 de servicios adjudicados por 32,9 millones de euros la publicidad de la formalización del contrato en BOE es extemporánea y/o falta la publicidad en el DOUE (artículo 154 TRLCSP) (expedientes n.º 24, 39, 44, 47, 53, 55, 56, 57 y 58).
Además, en la adquisición de inversiones tramitadas como contrato menor, analizadas por la OCE, se ha detectado que de 17 organizaciones de servicios y un coste total de 3,6 millones de euros, en 6 centros de dichas organizaciones y por 1,4 millones de euros, se ha fraccionado el objeto del contrato, no respetando los procedimientos de contratación legalmente establecidos. Del total, el 32% es en la cuenta «Maquinaria de uso clínico».
Expedientes formalizados en 2013 y ejercicios anteriores.
– En 1 expediente de obras adjudicados por 30,9 millones de euros, el plazo inicial de ejecución se ha ampliado, por lo que no queda asegurada la utilización eficiente de fondos que preside la contratación del sector público (expediente n.º1).
III.2.– Osatek, S.A.
III.2.1.– Contratacion.
– En el expediente de prórroga del contrato de teleasistencia no se ha formalizado la modificación implícita por importe de 620.545 euros, que ha supuesto un exceso del 10,3% respecto al presupuesto máximo de adjudicación. Además, en el momento de la prórroga, el nuevo importe supera en 650.000 euros al consignado para el año 2014 en la encomienda de gestión del Departamento de empleo y acción social para dicho servicio.
– Los expedientes de mantenimiento y suministro de bobinas para resonancia magnética, el primero adjudicado (IVA incluido) por 926.688 euros y plazo de 2 años y el segundo por 1,1 millones de euros y plazo de 4 años, se han pagado de forma anticipada en su totalidad y sin exigir garantía alguna. Aunque los pliegos lo posibilitan cuando las circunstancias lo aconsejen, no se han justificado dichas circunstancias y en cualquier caso, es recomendable exigir una garantía en consonancia con lo previsto en el artículo 216.2 y 3 del TRLCSP.
Por otra parte, en el primero de ellos no consta la autorización del Consejo de Administración prevista en la cláusula 4.ª de las instrucciones de contratación, al superar el valor del contrato la contracción de obligaciones de pago que exceden de 400.000 euros anuales.
III.2.2.– Contabilidad: pagos a proveedores.
– En relación con la información requerida por la disposición Adicional 3.ª de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, según los datos obtenidos de la memoria de las cuentas anuales, el importe de los pagos a proveedores en el año 2014 que ha superado el plazo legal ha sido de 2,4 millones de euros, un 16,8% del total pagado, con un plazo medio de pago ponderado excedido de 38 días. Por otra parte, un importe de 297.974 euros pendiente de pago a 31 de diciembre de 2014, acumulaba un aplazamiento superior al plazo legal establecido de 60 días.
IV.– Cuentas anuales.
IV.1.– Osakidetza.
IV.2.– Osatek, S.A.
ALEGACIONES A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN DEL ENTE PÚBLICO DE DERECHO PRIVADO OSAKIDETZA-SERVICIO VASCO DE SALUD, CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2014
I.– Introducción.
Al objeto de dar respuesta a los Resultados de la Fiscalización del Ente Público de Derecho Privado Osakidetza-Servicio vasco de salud correspondiente a 2014, se presentan en este informe las alegaciones y justificaciones que el citado Ente ha tenido a bien realizar en orden al asunto de referencia y que han sido centralizadas por la Oficina de Control Económico.
II.– Opinión.
II.1.– Osakidetza.
II.1.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Contratación
– Las organizaciones de servicios de Osakidetza han tramitado, como contratos menores, adquisiciones de productos o suministros de bienes muebles en las que se ha fraccionado el objeto de contrato, incumpliendo los principios de publicidad y /o concurrencia (artículo 86 TRLCSP). Respecto del suministro de medicamentos, esta deficiencia ha detectado en adquisiciones por 15 millones de euros de los 30,1 millones de euros analizados, es decir un 49,7% y del resto de suministros, se ha fraccionado la adquisición de productos homogéneos por 82,8 millones de euros de los 91,3 millones de euros analizados, es decir el 90,8% de las misma.
Alegación
Medicamentos
Según el Anexo I del informe de la Oficina de Control Económico (en adelante OCE), el importe total de los documentos de compras (pedidos directos) cumplimentados en el sistema en el 2014 cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros ha sido de 14.969 miles de euros.
Consideraciones previas
1.– Las cuantías indicadas en informe 2014 resultan notablemente menores a las indicadas en informe 2013 (deficiencia de 15 millones de euros frente a 38,2 millones de euros, respectivamente).
2.– La OCE analiza 30.148 miles de euros que la propia OCE considera como pedidos directos. El informe ha incluido en ese importe 5.989 miles de euros para los cuales sí existe respaldo legal por contrato en vigor y que, en consecuencia, serían pedidos amparados legalmente con un contrato en vigor entre Osakidetza y el laboratorio adjudicatario. Se trata de imputaciones indebidas fuera de contrato cuando sí existe contrato. Éstos no debían haberse tenido en cuenta y no se podrían considerar tramitados como contratos menores. Esto representa 20% sobre el total de 30.148.
Desde el día 3 de junio de 2015 Osakidetza ha puesto en marcha las medidas correctoras en el sistema económico-financiero Aldabide-SAP para prevenir y subsanar estas imputaciones indebidas de tipo administrativo.
Teniendo en cuenta esta diferencia, el informe de la OCE debería comenzar el análisis desde el importe de 24.159 miles de euros (30.148-5.989), esto es, el análisis de las especialidades farmacéuticas cuyo nivel de compra ha sido superior a 24.000 euros (cifra a partir de la cual la OCE considera incidencia) debería partir de un importe manifiestamente inferior. En definitiva, la cifra de 14.969 miles de euros que indica la OCE parte de una cifra ostensiblemente superior (si bien no se puede concretar, proporcionalmente se podría decir que partiendo de 24.159 la cifra resultante sería de 11.995). En Anexo I se incluye la relación de los pedidos que totalizan los 5.989 miles de euros referenciados.
3.– Del total de 14.969 miles de euros, el 74% se corresponden con la adquisición de medicamentos de comercialización exclusiva y/o de naturaleza biológica y no química.
La exclusividad implica que sólo existe un único proveedor por medicamento y por lo tanto, los pedidos se han realizado al único proveedor posible para atender esa patología, por lo que no resulta posible la transgresión del principio de concurrencia. Hemos de insistir en que sólo existe un proveedor con un precio fijado por el Ministerio de Sanidad, Servicios sociales e Igualdad. Cabe recordar que en España que los precios no son libres y que son fijados por este Ministerio. De hecho la Agencia de Medicamentos y Productos Sanitarios, AEMPS en adelante, dispone a través de su página web de un Centro de Información online de Medicamentos (CIMA) donde se especifica los titulares de comercialización de cada medicamento, pudiéndose por tanto verificar esta circunstancia tan clave para estas aclaraciones:
http://www.aemps.gob.es/cima/fichasTecnicas.do?metodo=detalleForm)
Por otro lado, la naturaleza biológica y no química, significa mayor complejidad técnica en su utilización y seguimiento, circunstancia que condiciona la tramitación del expediente. Incluso la propia AEMPS establece que estos medicamentos no son sustituibles y en su nota del 24/04/2009 (se adjunta en Anexo II), la AEMPS señala que con el objetivo de la protección de la salud de los pacientes, los medicamentos biológicos no podrán sustituirse en el acto de la dispensación sin la autorización expresa del médico prescriptor. Además, por esta complejidad técnica, en Europa sólo se permiten autorizaciones de comercialización de medicamentos biológicos por parte de la autoridad sanitaria europea, EMA, y no por las agencias nacionales.
Como Anexo III adjunto, se detalla la relación de medicamentos afectados por esta consideración y, como ejemplo, un documento acreditativo extraído de CIMA de la existencia de un único proveedor por medicamento (único medicamento con principio activo sugammadex es Bridion).
4.– Los fármacos a los que se refieren el informe son de uso hospitalario en su práctica totalidad, lo que implica que son medicamentos de alta complejidad técnica, indicados para patologías graves, incapacitantes, de gran dificultad diagnóstica e impredecibles de cara a determinar su demanda asistencial, indicados para pacientes y posterior consumo. Asimismo su coste es muy elevado.
La gestión de las compras por parte de las organizaciones de servicios está orientada a la inmediata satisfacción de las necesidades asistenciales. Los medicamentos son suministros esenciales para el adecuado funcionamiento de los servicios asistenciales; no es posible que la prestación se vea interrumpida en tanto en cuanto se procede a la preparación y licitación del oportuno expediente de contratación, toda vez que se trata de procedimientos de gran complejidad técnica y condicionada por elementos externos de mercado farmacéutico que tienen unas especificidades muy concretas. A esta complejidad hay que añadir que los medicamentos, de manera general, suelen disponerse para su uso en diferentes formas farmacéuticas o galénicas (comprimidos, cápsulas, soluciones, inyectables, etc.), diversas dosificaciones, diferentes excipientes, diferentes caducidades, estabilidades y condiciones e indicaciones de uso. Por otro lado, los proveedores ofrecen diferentes condiciones logísticas que deben ser objeto de análisis.
Todo este análisis previo que se realiza por profesionales técnicos, es complejo y laborioso y requiere de un tiempo de tramitación que computa dentro del expediente de contratación aunque no tiene su impacto en la reducción de compras por contrato menor.
En conclusión, en aras a garantizar una asistencia sanitaria de calidad es necesario establecer acciones previas al inicio de los expedientes con el objetivo de establecer las condiciones técnicas, económicas y logísticas más adecuadas para su contratación.
Alegaciones
1.– Del total de 14.969 miles de euros cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros según la OCE, al menos 2.695 (un 18%) están generados por medicamentos cuyos códigos a fecha de pedido sí están amparados por un contrato en vigor. Sirve de prueba la documentación soporte recogida en el Anexo IV (relación de medicamentos con número de contrato marco de Aldabide-SAP y fecha de inicio y fin de validez de los contratos) y en el Anexo V (relación de expedientes y contratos que avalan la existencia de contratos en vigor a fecha de realización de pedido).
2.– Del total de 14.969 miles de euros cuyo importe por medicamentos supera los 24.000 euros según la OCE, 79 miles de euros están generados por el medicamento Tractocile (principio activo atosiban). Este medicamento tuvo un procedimiento para su contratación que tuvo que ser paralizado por un problema de seguridad del medicamento ofertado. Una vez resuelto este problema de seguridad, el nuevo expediente que se inició tuvo que ser resuelto anticipadamente por un desabastecimiento del adjudicatario. Sirve de prueba la documentación soporte recogida en el Anexo VI (Nota de la AEMPS y resolución de contrato por desabastecimiento de atosiban)
Relación de anexos
– Anexo I (Expedientes de medicamentos que si bien han tenido pedidos en el Sistema Informático Económico-Financiero Aldabide-SAP, sí existen contratos en vigor).
– Anexo II (Nota informativa de la AEMPS donde se señala que con el objetivo de la protección de la salud de los pacientes, los medicamentos biológicos no podrán sustituirse en el acto de la dispensación sin la autorización expresa del médico prescriptor).
– Anexo III (Medicamentos exclusivos y/o de naturaleza biológica y no química).
– Anexo IV (Relación de medicamentos con número de contrato marco de Aldabide-SAP y fecha de inicio y fin de validez de los contratos).
– Anexo V (Relación de expedientes y contratos que avalan la existencia de contratos en vigor a fecha de realización de pedido).
– Anexo VI (Nota de la AEMPS y resolución de contrato por desabastecimiento de atosiban).
Resto de Suministros
Por otro lado, los informes de la OCE recogen los pedidos no relacionados en nuestro sistema de información económico con un contrato. Sin embargo, hay ocasiones en las que por diversos motivos el pedido ha podido no relacionarse con el contrato, pero existir un contrato en vigor y haberse comprado los materiales bajo expediente al adjudicatario y en las condiciones establecidas en el contrato. En el ejercicio 2015 los servicios de informática de Osakidetza implementaron un desarrollo que permite detectar esta casuística.
El importe de los pedidos directos con materiales que sí contaban con contrato pero que no quedaron ligados a él, obtenido para los grupos de artículos analizados por la OCE asciende a 7.577.091euros. A este informe habría que descontar 1.541.847 euros alegados por la OSI Donostialdea y aceptados por la OCE y por tanto excluidos ya del importe que consta en el cuadro. Por tanto el importe total a descontar ascendería a 6.035.244 euros.
Con todo ello estaríamos hablando de un importe de incumplimiento de 67,17 (73,60%), lo que representa el 25,47% del gasto.
Por último, comentar que a lo largo de la vida de los contratos no es difícil encontrarse con incidencias relacionadas con los productos en los que a pesar de existir un contrato adjudicado, la inmediatez de la gestión sanitaria obliga a comprar de manera directa. Éstas pueden ser de dos tipos:
– Logísticas, motivados por roturas de stocks del proveedor adjudicatario, retrasos en las entregas, huelgas de transporte, etc...
– Técnicas, las cuales están relacionadas con la calidad del producto, reacciones de tipo alérgico en pacientes, quemaduras, dermatitis, caídas, etc.
Estas incidencias motivan que durante el período que media desde que se producen hasta su solución las organizaciones se ven obligadas a pedir a otra empresa mediante Compra directa. Si se produce desequilibrio económico es la empresa adjudicataria la que debe asumirlo. Pero en cualquier caso, estos pedidos siempre que superen los 24.000 euros aparecerán reflejados en el informe de intervención.
También durante la vigencia de los contratos se producen: fusiones de empresas, cesiones de contrato, cambios de personalidad jurídica, etc. entre las empresas adjudicatarias de expedientes que suponen actuaciones en los sistemas SAP – EGINBIDE, motivo por el cual algunos pedidos se realicen fuera de contrato.
Por otro lado, en el caso de los productos en depósito (fundamentalmente implantes), cuando se adjudica un nuevo contrato hay un periodo de tiempo en el que se efectúan pedidos directos al proveedor anterior (cuyo expediente ya no está vigente) por no estar aún actualizados los depósitos con los nuevos productos/adjudicatarios, puesto que no se produce una ágil renovación del material en consigna.
Quisiéramos comentar también el efecto temporal que la integración de estructuras organizativas asistenciales ha tenido en el aumento de la compra menor. Los cambios en la estructura organizativa de Osakidetza iniciados en octubre de 2011, (integración de la atención primaria y la especializada) continuaron durante 2014. Así el 1 de enero de 2014, en el área sanitaria de Bizkaia, se crearon tres nuevas organizaciones (OSI Bilbao-Basurto, OSI Barrualde y OSI Barakaldo-Sestao) y se eliminaron cinco.
Un proceso de estas características tiene un alto impacto en el área de compras y almacenes. Se ha de unificar el catálogo de productos de las organizaciones implicadas, por lo que durante el proceso de unificación hay un tiempo en el que hasta que se unifican los catálogos no se inician expedientes nuevos a pesar de haber vencido los anteriores, dado que podía darse la circunstancia de que productos ya adjudicados en uno de los centros, se adjudicaran a proveedores distintos, siendo imposible entonces la unificación del catálogo.
Por otro lado está el efecto de que se suman los volúmenes de compras de las dos organizaciones a integrar pero no se duplica el límite de 24.000 euros establecido para cada grupo homogéneo, por lo que agrupaciones de productos que antes no requerían tramitación de expediente ahora sí.
Resumen de la compra integrada 2014
Queremos señalar en este apartado el gran esfuerzo que ha realizado Osakidetza para el impulso de la compra integrada durante el ejercicio 2014 como herramienta para obtención de mejoras de precio por volumen, pero sobretodo como herramienta para homogeneización en el catálogo de productos e implícitamente mejora en la contratación.
A continuación se relacionan los expedientes que se han iniciado por primera vez en Compra Integrada, o existiendo un expediente anterior han tenido una modificación importante en los productos adjudicados:
La puesta en marcha de varios de ellos no se ha producido desde el inicio del ejercicio, por lo que no será hasta 2015 que se refleje en los ratios de compra bajo expediente puesto que algunos de ellos no contaban con expedientes propios de las organizaciones. En ocasiones, incluso su puesta en marcha ha supuesto un empeoramiento del ratio en 2014 puesto que en caso de existir expediente propio en alguna organización en ocasiones ha supuesto el no renovar expediente ante la inminente puesta en marcha del expediente centralizado y entre tanto cualquier retraso en la adjudicación ha llevado a la necesidad de acudir a la compra menor.
Comentaremos algunos ejemplos a este respecto:
– Expediente de apósitos y productos de cura en ambiente húmedo. Se adjudicaron aproximadamente 223 códigos nuevos de producto. Esto implicaba actualizar los petitorios de todos los centros, tarea imposible de realizar de un día para otro. Mientras tanto los pedidos se realizaban fuera de contrato marco, puesto que debía de priorizarse la disponibilidad del producto.
– Prótesis de cadera. Este expediente se inició en diciembre de 2014 después de todo un año de trabajo. Se adjudicaron unos 4.000 códigos aproximadamente. Los centros que no disponían de contrato en vigor tuvieron que realizar pedidos directos hasta la adjudicación del contrato, prevista inicialmente para el 1 de julio de 2015, pero que se retrasó hasta el 1 de octubre de 2015 con motivo del recurso interpuesto por una licitadora.
– Material para la determinación de la TAO anticoagulación. El expediente fue declarado de compra integrada en 2006. El contrato de 2008 finalizó en febrero 2014. La nueva licitación se inició en agosto 2014. Es un expediente complejo son un comité constituido por hematólogos y personal de enfermería de AP. La elaboración del pliego fue compleja al igual que la tramitación que fue objeto de recurso, por lo que el contrato no se adjudicó hasta junio de 2015. Desde febrero de 2014 los pedidos de tiras para determinación de la TAO se hicieron sin expediente.
– Citología líquida. Se trata de una nueva técnica para los centros. El expediente se inició en abril de 2014y se formalizó el contrato el 1 de septiembre de 2015, dado que fue objeto de recurso por una de las licitadoras.
– Gasometrías. Nuevo procedimiento. Se inició en marzo de 2014 y fue objeto de recurso por parte del FENIN, lo que retrasó la formalización del contrato hasta el 8 de febrero de 2015. Entre tanto los centros tuvieron que realizar pedidos directos.
– En el expediente de obra de reforma de la zona de reanimación del bloque quirúrgico doctor Areilza del Hospital Universitario de Basurto,a adjudicado por 4,9 millones, se han autorizado modificaciones respecto al importe inicialmente adjudicado, para adecuar las instalaciones previstas a la nueva normativa en vigor, por importe de 1,2 millones de euros, que supone un incremento del 40% y por lo tanto se han alterado significativamente las condiciones esenciales del contrato inicial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 107,2 y 3 del trlcsp .
Alegación
Los importes son los siguientes:
En este expediente, se tuvo la necesidad de tramitar 3 modificados que respondía principalmente a la adecuación del proyecto a las nuevas normativas y necesidades del hospital.
Con respecto a las necesidades del hospital, el concepto más importante fue que los cabeceros estudiados y valorados en proyecto, no respondían a las nuevas necesidades de los boxes de reanimación y de los servicios sanitarios a desarrollar en ellos, por lo que hubo que modificarlos así como todas las instalaciones, necesarias para estos y que incidían directamente en los cabeceros como son: las instalaciones eléctricas, de informática, voz y datos y gases, todas ellas imprescindibles para el correcto funcionamiento de los cabeceros de los boxes.
Con respecto a las normativas cabe enunciar principalmente:
– Normativa de Incendios, que tuvo su incidencia en la nueva protección ignífuga, las características del cableado de la instalación y el incremento de la anchura de las puertas.
– Normativa Eléctrica, debiendo adecuarse los cuadros eléctricos y los paneles técnicos.
– La actualización a Normativa de la red de voz y datos.
– Adecuación Normativa de Climatización, dado que se querían aprovechar, según proyecto, unas climatizadoras con una antigüedad de más de 10 (diez) años, y las mismas no cumplían en la actualidad la normativa del RITE a nivel de flujos, caudales y renovaciones no consiguiendo bajar la temperatura a 24.º ± 2, sobre todo en la época estival, por lo que se tiene que modificar toda la climatización.
– Y por último la adecuación de la iluminación adaptándose la misma a los nuevos conceptos de ahorro energético, debiendo sustituirse por luminarias tipo «Led».
Todos estos modificados han incidido en el aumento de los trabajos y por ende en el aumente de los plazos, para poder finalizar las obras, cumpliendo los nuevos conceptos normativos y las nuevas necesidades hospitalarias.
Cabe añadir, por último, que la adecuación a normativas y a necesidades sobrevenidas se realizó a través de modificaciones contractuales en defensa del interés público y para evitar dilación en la puesta a disposición de una infraestructura necesaria para la prestación de los servicios.
III.– Consideraciones sobre el sistema de control interno y procedimientos de gestión.
III.1.– Osakidetza.
III.1.2.– Gastos de personal.
– No queda constancia documental del procedimiento utilizado en 81 nombramientos.
Alegación
En relación con estas cuestiones reiteramos nuevamente las alegaciones formuladas en relación al informe de fiscalización de los años anteriores que, a modo de resumen, se centran en los siguientes aspectos:
– La provisión de puestos con carácter definitivo en Osakidetza se lleva a cabo a través de las Ofertas Públicas de Empleo y sus correspondientes convocatorias públicas, cumpliéndose escrupulosamente los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad.
– Con carácter temporal, se procede a la cobertura de los puestos de acuerdo con los criterios aprobados en los correspondientes Acuerdos del Consejo de Administración de Osakidetza en materia de movilidad, comisión de servicios, promoción interna temporal y contratación temporal.
– Los procesos de selección, en todo caso, han exigido el cumplimiento de los requisitos de titulación necesarios para el acceso a cada puesto.
– Los procedimientos en materia de personal instaurados en Osakidetza implican una cada vez mayor actuación electrónica, de hecho y a modo de referencia podemos indicar que está previste realizar en este mes de abril una oferta masiva de contratación, mediante adjudicación telemática, para la cobertura temporal con carácter de interinidad de las plazas que se encuentran vacantes sin titular en el momento actual.
– Se han superado las limitaciones temporales de 2 años para las comisiones de servicios en 26 expedientes y las de funciones de superior categoría de un año en 30 expedientes.
Alegación
En este punto hemos de indicar que la duración de los nombramientos temporales e interinos así como las comisiones de servicios o promociones internas temporales, etc... tienen como fundamento atender a las necesidades que se plantean en las organizaciones de servicios con el fin de dar una prestación sanitaria de calidad y adecuada a la demanda, y se realizan por el tiempo necesario para mantener la actividad de los servicios, y hasta tanto se lleve a cabo la cobertura reglamentaria de los puestos por los procedimientos establecidos al efecto, ajustándose a la legislación vigente.
En todo caso e incidiendo en la observación referida concretamente a la DURACIÓN DE LAS COMISIONES DE SERVICIOS, reiteramos lo ya manifestado en informe anterior remitido al Tribunal Vasco de Cuentas en el que se indicaba que la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (normativa de directa aplicación al personal estatutario de Osakidetza, regula las comisiones de servicios en su artículo 39, sin establecer el límite temporal alguno.
La Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, únicamente resultaría de aplicación supletoria en lo no previsto en su normativa específica, circunstancia que en este caso no concurre. Por otra parte incidimos en que, en cualquier caso, las normas de la Ley de la Función Pública Vasca que podrían entenderse de directa aplicación son las que se recogen en sus Títulos II, IV, V y VI, en los que no se contiene la regulación de la comisión de servicios, que se establece en el artículo 54 (Título III, Capítulo IV, Sección tercera).
Al margen de lo ya expuesto, cuando se han tramitado comisiones de servicios de personal funcionario de la Administración General de la Comunidad Autónoma para prestar servicios en Osakidetza, se han realizado en el ámbito de la colaboración entre Administraciones Públicas, conforme a lo establecido expresamente en el Decreto 190/2004, de 13 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de las Administraciones Públicas Vascas, artículo 51.1 y 51.3 y en estos casos, han sido autorizadas por un periodo de dos años prorrogable.
En definitiva, cuando la normativa así lo establece, la misma ha sido rigurosamente observada estableciendo los límites temporales que en dicha normativa se señalan.
– El puesto funcional en nómina no se corresponde, o no es equivalente, al del nombramiento en 9 casos.
Alegación
En este punto, nos remitimos a las alegaciones formuladas en su momento por las distintas organizaciones afectadas al informe de la Intervención.
– A pesar de existir regulaciones específicas sobre diversos complementos de carácter transitorio, tales como guardias médicas, tareas de superior categoría, turnicidad, nocturnidad, festivos, localización, autoconcertación etc., se siguen produciendo en general incumplimientos de las mismas, principalmente por falta de documentación justificativa de los servicios efectivamente realizados y de la aprobación por los órganos competentes.
Alegación
Por lo que se refiere a los distintos conceptos retributivos respecto de los cuales se manifiesta un incumplimiento por falta de documentación justificativa de los servicios efectivamente realizados y de la aprobación por los órganos competentes, procede indicar que la herramienta donde se refleja la actividad es la cartelera o planificador de turnos, que está integrada en el Sistema de Gestión de Recursos Humanos, dónde se realiza la gestión de tiempos.
Dicha cartelera refleja por un lado el dato teórico, es decir programado, de la actividad y por otro lo que se denomina cartelera real, en la que se refleja la actividad efectivamente realizada así como el resto de incidencias (ausencias y presencias) que tienen su correspondiente reflejo en la nómina. Evidentemente cada centro dentro de sus procedimientos y protocolos internos de actuación controlan la gestión de estos cambios en las carteleras, de tal manera que siempre se abona en nómina la actividad efectivamente realizada.
Pudiendo considerar la posibilidad de definir determinados cauces formales para la autorización y posterior consignación de la actividad para su abono en nómina, no podemos olvidar la complejidad de este tema y su gestión. En cualquier caso, la cartelera refleja la actividad real y por tanto cualquier posible solución formal no podrá menoscabar la calidad del servicio asistencial y la sistemática de gestión que ofrece la citada herramienta de gestión de tiempos.
Al margen de lo expuesto creemos conveniente reseñar que desde la Dirección de Recursos humanos se vienen realizando determinados procesos en los que se incluyen elementos de control. Así, desde el año 2008 el proceso corporativo de gestión retributiva –nóminas y seguridad social– está certificado bajo norma ISO 9001:2008. Esta certificación abarca un ciclo de 3 años. Durante estos 3 años, es requerimiento de la norma la realización anual de auditorías internas y externas.
Los indicadores definidos en este proceso son a nivel global de Osakidetza y a nivel de organizaciones de servicios. Estos indicadores son analizados en la Dirección General, en el Comité y por cada una de las organizaciones. Los indicadores son enviados a las organizaciones de servicios trimestralmente algunos y otros semestralmente, para su análisis, justificación y para la toma de medidas que consideren oportunas.
Las incidencias detectadas en cada organización de servicios son analizadas, también, en la Dirección General, en el comité y en las organizaciones de servicios, con el fi n de proceder a su corrección e implantar mejoras que eviten que se produzcan.
Recientemente se ha venido trabajando en los siguientes indicadores:
1.– Relación de perceptores de complemento de turnicidad.
Se ha definido un informe en el que se contrastan los datos de nómina (perceptores o no del complemento de turnicidad), con la información de jornadas y turnos de trabajo mecanizado en la cartelera.
La relación de personas resultante se envía a las organizaciones para su comprobación. Corresponde a personas que cobran complemento de turnicidad y que tienen un solo turno, y a la inversa, quien no cobra complemento de turnicidad y tiene más de un turno con carácter habitual.
2.– Relación de perceptores de complemento de hospitalización.
Se ha definido un informe en el que se contrastan los datos de nómina (perceptores o no del complemento de hospitalización), con la información de la división o unidad organizativa de adscripción (hospital).
La relación de personas resultante se envía a las organizaciones para su comprobación. Corresponde a personas que cobran complemento de hospitalización y no tienen como división de personal un hospital, y a la inversa, personas que tienen como división de personal hospital y no cobran el complemento de hospitalización.
3.– Relación de perceptores de complemento de jornada partida.
Se ha definido un informe en el que se contrastan los datos de nómina (perceptores o no del complemento de jornada partida), con la información de jornada y turnos de trabajo mecanizada en la cartelera, donde se indica el código «JP» si la prestación de servicios se realiza en régimen de jornada partida.
La relación de personas resultante se envía a las organizaciones para su comprobación. Corresponde a personas que cobran complemento de jornada partida y no consta tal circunstancia en su cartelera, y a la inversa, quien no cobra complemento de jornada partida y realiza su trabajo mañana y tarde.
Por tanto, el objeto de estos indicadores es que cada organización de servicios compruebe que se está pagando correctamente, y que se paga por la actividad realmente realizada.
Además de lo expuesto, Osakidetza tiene previsto ampliar el alcance del portal del empleado, en el que se incluirán más contenidos y funcionalidades, entre otras, la posibilidad de tramitar las solicitudes de cambios de turnos de trabajo y/o de guardias, que vendrían a modificar la cartelera teórica inicialmente asignada a cada persona trabajadora, con el fin de llevar un seguimiento y trazabilidad de las modificaciones de la planificación, con el visto bueno del correspondiente mando intermedio y de la Dirección.
– Además, revisados 64 expedientes de personal eventual, en 29 nombramientos o en sus prórrogas falta la identificación de los servicios a realizar y su naturaleza, y no se justifica que correspondan a los previstos en el artículo 26.5 de la LOSE, por lo que no se garantiza la objetividad de los mismos.
Alegación
El artículo 9.3 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprobó el Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, establece que el nombramiento de carácter eventual se expedirá en los siguientes supuestos:
a) Cuando se trate de la prestación de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria.
b) Cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento permanente y continuado de los centros sanitarios.
c) Para la prestación de servicios complementarios de una reducción de jornada ordinaria.
Se acordará el cese del personal estatutario eventual cuando se produzca la causa o venza el plazo que expresamente se determine en su nombramiento, así como cuando se supriman las funciones que en su día lo motivaron.
Conforme a ello, se adjuntan las plantillas de nombramientos eventuales de Osakidetza que obran en el sistema de gestión integrada de recursos humanos (GIZABIDE), y de las cuales salen los correspondientes nombramientos que se suscriben. Dichas plantillas, en las cuales se cumplen los supuestos del artículo 9.3, son las siguientes:
– Nombramiento estatutario cuya causa es la prestación de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria, que se acomoda al apartado a) expuesto anteriormente.
– Nombramiento para garantizar de forma coyuntural el funcionamiento permanente y continuado de la actividad asistencial mientras se nombra a la persona que le corresponde por la lista de vacantes, que se acomoda al apartado b) expuesto anteriormente.
– Nombramiento estatutario de carácter eventual para la prestación de servicios complementarios de una reducción de jornada, que se acomoda al apartado c) expuesto con anterioridad.
– Nombramiento estatutario eventual, de sustitución de personal eventual.
Por tanto, se considera que en los nombramientos eventuales que realiza Osakidetza está bien indicada la causa de los mismos, aunque no se detalle la concreta prestación de servicios de los mismos, dado que estos últimos serán los correspondientes a la categoría y puesto funcional que en cada caso se trate.
Esta clasificación se acomoda a su vez a lo establecido en el artículo 26.5 de la Ley de Ordenación Sanitaria de Euskadi, por cuanto que en este precepto, que es más genérico, no se identifica causa alguna, en el mismo se dispone lo siguiente:
«.../...
Asimismo, las necesidades de efectivos para las que no se prevea definitivamente su existencia estructural o respondan a la realización de tareas de duración determinada podrán dar lugar, siempre que exista dotación económica suficiente, a una relación de empleo estatutaria de carácter eventual y con régimen de dedicación tanto a tiempo parcial como a tiempo completo. Dicha relación de empleo podrá tener una duración de hasta 6 meses, prorrogable hasta un máximo de 3 años.
En la organización y acceso a los regímenes de cobertura previstos en esta norma se observarán los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad.»
En definitiva estamos ante nombramientos de duración determinada que no responden a cobertura de plazas vacantes estructurales, como indica el artículo citado.
Se adjuntan como Anexo VII las plantillas de nombramiento estatutario de carácter eventual habilitadas en el sistema de gestión.
III.1.3.– Contratación.
Expedientes formalizados en 2014
– En 3 expedientes de suministro y 3 de servicios adjudicados por 20,7 millones de euros, los pliegos presentan deficiencias en la determinación de los métodos de valoración y ponderación de los criterios de adjudicación (artículo 150 TRLCSP) (expedientes 25, 27, 28, 51, 54, y 58).
Alegación
La legislación de contratos del sector público, en consonancia con los objetivos de la Directivas europeas, persigue que los criterios de valoración de las ofertas estén claramente delimitados y tengan relación con el objeto del contrato, que sean suficientemente conocidos por los licitadores y que se apliquen por igual a todos ellos, de modo que, en ningún caso se otorgue al órgano de contratación un poder de elección desmedido o ilimitado. Tanto el Órgano de Contratación como la Mesa de Contratación entienden que la determinación de los métodos de valoración y ponderación de los criterios de adjudicación en los que se va a entrar a valorar las características técnicas se detallan y enumeran de modo que los mismos guardan relación directa con el objeto del contrato y contribuyen a alcanzar un juicio certero a la hora de emitir la Declaración de Oferta más ventajosa.
– En 2 expedientes de servicios adjudicados por 9,3 millones de euros, los pliegos eximen al adjudicatario de la obligación de constituir garantía sin que conste la justificación (artículo 95.1 TRLCSP) (expedientes 52 y 53).
Alegación
En los expedientes relacionados en el punto 7.2 de la Caratula del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares consta expresamente la justificación para su exención.
– En 3 expedientes de suministro y 3 de servicios adjudicados por 43 millones de euros, la apertura de proposiciones es extemporánea (artículo 160.1 TRLCSP) (expedientes n.º 25, 33, 47, 49, 53 y 58).
Alegación
En determinados expedientes, la apertura de proposiciones económicas se realiza una vez superado el plazo de 1 mes establecido en el Artículo 160.1 del TRLCSP. Entendemos que, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 150.2, es requisito previo a la apertura de proposiciones económicas la publicación de las puntuaciones obtenidas en los criterios evaluables mediante un juicio de valor. En algunos expedientes resulta complejo y complicado (imposible) evaluar las diferentes ofertas técnicas en el plazo marcado en el artículo 160.1, bien porque se trate de materiales que requieren pruebas duraderas bien por el elevado número de lotes o por otras circunstancias. En estos supuestos Osakidetza estima preferible incumplir el plazo de la apertura económica que realizar ésta sin publicar las puntuaciones de los criterios de juicios de valor, considerando más importante salvaguardar la confidencialidad del precio hasta el punto que marca las Ley que el cumplimiento de un plazo general que puede carecer de sentido en determinados expedientes. En cualquier caso, cuando esta demora se produce, tanto el aplazamiento de la apertura como la convocatoria de una nueva, es convenientemente anunciada y notificada a todos los licitadores.
– En un expediente de obras, 5 de suministro y 5 de servicios, adjudicados por 45,7 millones de euros, la resolución de adjudicación es extemporánea (artículo 161 TRLCSP) (expedientes n.º 21, 32, 36, 37, 40, 45, 56, 59, 60, 65 y 66).
Alegación
Efectivamente han sido adjudicados transcurridos más de 2 meses desde la apertura de las proposiciones. Sin embargo, ha de matizarse que siendo cierto que se ha superado el plazo ordinario de 2 meses (no plazo de caducidad o prescripción), y subrayando el carácter excepcional de la dilación del procedimiento, el motivo fundamental radica en las dificultades en la emisión de informes técnicos (necesidad de realizar pruebas, problemas de agenda de los técnicos que, además de su actividad asistencial, realizan los mismos, gran número de técnicos informantes, ...).
Como señala la doctrina, el plazo de 2 meses no es determinante a efectos de anulabilidad (artículo 63.3 de la LRJAP), sino que sólo supone el límite temporal de vinculación a su oferta por parte de los licitadores.
– En 4 expedientes de suministro y 5 de servicios adjudicados por 32,9 millones de euros la publicidad de la formalización del contrato en BOE es extemporánea y/o falta la publicidad en el DOUE (artículo 154 TRLCSP) (expedientes n.º 24, 39, 44, 47, 53, 55, 56, 57 y 58).
Alegación
A día de hoy se encuentra ya corregida, Osakidetza ha procedido a la adopción de medidas correctoras a fin de corregir dicha deficiencia publicándose todas las formalizaciones de contrato en tiempo y forma.
– Además, en la adquisición de inversiones tramitadas como contrato menor, analizadas por la OCE, se ha detectado que de 17 organizaciones de servicios y un coste total de 3,6 millones de euros, en 6 centros de dichas organizaciones y por 1,4 millones de euros, se ha fraccionado el objeto de contrato, no respetando los procedimientos de contratación legalmente establecidos. Del total, el 32% es en la cuenta «Maquinaria de uso clínico».
Alegación
Se reitera que uno de los aspectos fundamentales para determinar la existencia de fraccionamiento o no, hace referencia a la aplicación a cada caso concreto del concepto de unidad operativa o funcional. Existe una UNIDAD OPERATIVA O FUNCIONAL si los elementos son inseparables para el logro de una misma finalidad o si son imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato. Por tanto, no se considera que existe fraccionamiento indebido del contrato, siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad operativa o funcional, de tal forma que la ejecución y explotación de una o varias de ellas no sea necesaria para la ejecución y explotación de cualquiera de las demás (Informe 57/09 de la JCCA del Estado), o aun cuando los objetos de dos o más contratos sean semejantes pero independientes entre sí, como sucede en la incidencia detectada.
Es conveniente resaltar que la finalidad de la Ley al regular el fraccionamiento no es agrupar artificialmente en un solo contrato varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude de ley tendente a evitar la aplicación de los preceptos que regular los procedimiento abierto o negociado a las exigencias de publicidad. Por tanto, no debe interpretarse el artículo 86.2 TRLCSP como una obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones aunque sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta, si entre ellas no existe un vínculo operativo es perfectamente posible no sólo contratarlas por separado sino incluso su explotación de forma independiente. En conclusión, se puede afirmar que por las Organizaciones de servicios no se han llevado a cabo las contrataciones y/o las compras de manera fraccionada, adecuándose en todo momento a las disposiciones establecidas por la legalidad vigente.
Expedientes formalizados en 2013 y ejercicios anteriores
En 1 expediente de obras adjudicados por 30,9 millones de euros, el plazo inicial de ejecución se ha ampliado, por lo que no queda asegurada la utilización eficiente de fondos que preside la contratación del sector público (expediente 1).
Alegación
El acta de inicio se firma con fecha 1 de marzo de 2012 estando prevista su finalización el 1 de marzo de 2014 (24 meses de plazo de ejecución).
A lo largo del ejercicio 2013 el nuevo Departamento de Salud del Gobierno Vasco y la Dirección General de Osakidetza analizan los servicios que acogerá el nuevo hospital y plantean modificaciones al plan funcional que repercuten en el diseño de algunas áreas como farmacia, rehabilitación, endoscopias, urgencias, que sufren una modificación importante así como la inclusión de habitaciones de infecciosos e inmunodeprimidos en dos unidades de hospitalización. Estos cambios afectan tanto a las distribuciones del espacio como a las instalaciones y obligan a tramitar una modificación de contrato, con fecha 29 de enero de 2014, que no alterando el importe del contrato, precisa de una ampliación del plazo de ejecución de tres meses. Esta ampliación sitúa la fecha prevista de finalización en 1 de junio de 2014.
Con fecha 15 de abril de 2014 se paralizan las obras debido a la ejecución por parte del Ayuntamiento de Urduliz del vial que dará acceso en un futuro al hospital y por donde discurren las infraestructuras a donde acometerá el hospital, que imposibilita los accesos a nuestra obra. El 19 de mayo de 2014 se reinician las obras, que deberán finalizar el 5 de julio de 2014.
Reunidos en el lugar de las obras el día 5 de agosto de 2014 para proceder a la recepción del Hospital y tras verificar el estado de las obras ejecutadas se incorpora lista de remates al comprobar in situ algunos defectos que se recogen en un anexo que se adjunta al acta dando un plazo para su subsanación.
Quedan pendientes las pruebas de puesta en marcha de algunos equipos, principalmente enfriadoras y centros de transformación, y otras actuaciones relacionadas con la puesta en marcha del edificio, por causas ajenas a la empresa constructora ya que la parcela donde se ubica el Hospital carece aún de suministro de energía eléctrica. Osakidetza presentó la solicitud a Iberdrola pero la complejidad del trazado obligó a buscar alternativas para minorar las afecciones con URA y con los trazados de otras infraestructuras existentes, así como las expropiaciones y servidumbres que implicaba la ejecución a su paso por los municipios de Urdúliz y Sopelana.
Dada la situación de la obra y no existiendo la posibilidad de que en un breve plazo de tiempo se dispusiese de acometida eléctrica, el 25 de noviembre de 2014 las obras están en condiciones para proceder a su RECEPCIÓN PARCIAL, una vez subsanados los defectos. Con la misma fecha se solicita la paralización de los trabajos pendientes hasta disponer de acometida eléctrica que permita su reinicio.
Con fecha 18 de enero de 2016 se procede al reinicio y se tramita una ampliación de 3 meses y medio que permita finalizar los trabajos pendientes.
III.2.– Osatek.
III.2.1.– Contratación.
– En el expediente de prórroga del contrato de teleasistencia no se ha formalizado la modificación implícita por importe de 620.545 euros, que ha supuesto un exceso del 10,3% respecto al presupuesto máximo de adjudicación. Además, en el momento de la prórroga, el nuevo importe supera en 650.000 euros al consignado para el año 2014 en la encomienda de gestión del Departamento de empleo y acción social para dicho servicio.
Alegación
Respecto a la no formalización de modificación:
Se trata de un contrato de servicio en función de las necesidades, en el que la adjudicataria se obliga a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar éste, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la entidad contratante.
La Disposición adicional trigésima cuarta (Contratos de suministros y servicios en función de las necesidades) del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público establece que:
«En los contratos de suministros y de servicios que tramiten las Administraciones Públicas y demás entidades del sector público con presupuesto limitativo, en los cuales el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes o a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario, sin que el número total de entregas o prestaciones incluidas en el objeto del contrato se defina con exactitud al tiempo de celebrar éste, por estar subordinadas las mismas a las necesidades de la Administración, deberá aprobarse un presupuesto máximo.»
En este sentido, el Decreto Legislativo 1/2011, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen presupuestario de Euskadi y se regula el régimen presupuestario aplicable a las Fundaciones y Consorcios del sector público de la Comunidad Autónoma de Euskadi, en su artículo 54 establece:
Artículo 54.– Carácter de las dotaciones.
1.– Las dotaciones, tanto del presupuesto de explotación como del presupuesto de capital, tendrán, con las expresiones que se establecen en el párrafo siguiente, carácter estimativo, recogiendo en consecuencia las previsiones de la entidad respectiva sobre el desarrollo de su actividad durante el ejercicio presupuestario.
2.– Tendrán siempre carácter limitativo cada uno de los siguientes conceptos: las inversiones financieras, los gastos de personal, los recursos ajenos, la suma de las transferencias y subvenciones corrientes y de capital a conceder y la suma de las inversiones en inmovilizado material e intangible.
3.– Su modificación se llevará a cabo de conformidad al régimen establecido en el Capítulo octavo del Título V de esta Ley. A estos efectos se entenderá como limitativo el importe total presupuestado para cada uno de los conceptos arriba mencionados, en cada entidad.
Y, en su artículo 97:
Artículo 97.– General.
1.– Se entenderá por modificación presupuestaria en los presupuestos de explotación o de capital de las entidades a que se refiere el presente Capítulo toda variación en los importes de los conceptos considerados limitativos, tal y como se han enumerado en el artículo 54 de la presente Ley.
Dado que el expediente referido no se incluye dentro de los conceptos con presupuesto limitativo, no le es de aplicación la obligación de aprobar un presupuesto máximo que establece la Disposición adicional trigésima cuarta.
Por todo ello, al tratarse de una adjudicación por precio unitario (precio/usuario/día), en la que el importe final está condicionado al número de usuarios, –siendo por tanto el importe de adjudicación estimado (n.º de usuarios previstos x precio adjudicado)–, solicitamos se retire la incidencia ya que, al no existir presupuesto máximo de adjudicación, no cabe modificación implícita alguna.
Respecto a la superación por el importe de la prórroga del consignado en la Encomienda de gestión.
Al igual que para el contrato inicial, el importe prorrogado por Osatek, 6.650.000,00 euros, era un importe estimado, basado en la previsión de usuarios para ese periodo (dato conocido por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales) y no considerable como presupuesto máximo (ver alegación anterior).
Aunque en la encomienda el Departamento de Empleo y Políticas Sociales tuvo que consignar el importe de 6.000.000,00 euros que figuraba en la partida presupuestaria correspondiente, en la propia encomienda ya se previó la aprobación del gasto adicional en su Resuelvo quinto.– Comisión de seguimiento, punto c):
«En el supuesto de que la Comisión de seguimiento estimara que el crédito disponible para la ejecución de la encomienda fuera a resultar insuficiente, efectuará una estimación de la cuantía adicional necesaria para la ejecución de la encomienda hasta el agotamiento de su periodo de vigencia. En dicho supuesto se trasladaría dicha estimación al Departamento de Empleo y Políticas Sociales en orden a la posible tramitación de la aprobación del gasto adicional correspondiente con cargo a las disponibilidades presupuestarias existentes».
De hecho, por parte del Director de Servicios del Departamento de Empleo y Políticas Sociales se dictó Resolución de 30 de diciembre de 2014 por la que se modificó la encomienda hasta un importe anual de 6.540.932,50 euros (se adjunta resolución en Anexo VIII).
Finalmente, en 2014 el importe facturado por Osatek y pagado por el Departamento de Empleo y Políticas Sociales fue de 6.535.979,83 euros.
En cualquier caso, Osatek cuenta con el compromiso del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, de financiación de las anualidades que resulten de la contratación del servicio de teleasistencia:
«Por ello, el DEAS se compromete a establecer para la prestación de dicho servicio los créditos necesarios en los correspondientes y sucesivos presupuestos anuales y garantiza que estos se irán transfiriendo a Osatek, S.A. como sea más conveniente con respecto a los compromisos a financiar.»
Se adjunta compromiso como Anexo IX.
Por todo ello, solicitamos se retire la incidencia, al no estar condicionado el importe de la prórroga al consignado inicialmente en la encomienda de gestión.
– Los expedientes de mantenimiento y suministro de bobinas para resonancia magnética, el primero adjudicado (iva incluido) por 926.688 euros y plazo de 2 años y el segundo por 1,1 millones de euros y plazo de 4 años, se han pagado de forma anticipada en su totalidad y sin exigir garantía alguna. Aunque los pliegos lo posibilitan cuando las circunstancias lo aconsejen, no se han justificado dichas circunstancias y en cualquier caso, es recomendable exigir una garantía en consonancia con lo previsto en el artículo 216.2 y 3 del TRLCSP.
Por otra parte, en el primero de ellos no consta la autorización del Consejo de Administración prevista en la cláusula 4.ª de las instrucciones de contratación, al superar el valor del contrato la contracción de obligaciones de pago que exceden de 400.000 euros anuales.
Alegación
– Respecto a la no justificación de las circunstancias que aconsejaron el pago de forma anticipada:
Las circunstancias que aconsejaron el pago anticipado fueron circunstancias de ahorro económico para Osatek.
– Por una parte, los abonos de descuento por pronto pago:
En el primero, por importe de 44.623,73 euros, (IVA incluido).
En el segundo, por importe de 79.459,81 euros (IVA incluido).
Total por abonos: 124.083,54 euros.
– Por otra parte, el ahorro que supuso el IVA repercutible en la parte correspondiente al suministro de bobinas, que al pagarse por anticipado fue del 10% (el vigente en aquel momento) en lugar del 21% (tipo aplicable a partir de entonces):
En el primero, 41.477,26 euros.
En el segundo, 49.629,65 euros.
Total por ahorro IVA: 91.106,91 euros.
(Se adjunta documento soporte en Anexo X).
Por todo ello, solicitamos se retire la incidencia.
Respecto a la no exigencia de garantía:
La redacción empleada: «se han pagado de forma anticipada en su totalidad y sin exigir garantía alguna» da a entender que se trata de una incidencia y que, por tanto, se ha actuado incorrectamente, por lo que, al tratarse de una recomendación y no de un incumplimiento, se propone la modificación de su redacción, de forma que quede claro que es una recomendación.
P.e.:
«... se han pagado de forma anticipada en su totalidad y, si bien no es preceptiva la exigencia de garantía, es recomendable su constitución en consonancia con lo previsto en el artículo 216.2 y 3 del TRLCSP».
Respecto a la no constancia de autorización del Consejo.
Se trata de un error en la redacción del acuerdo del Consejo que establecía los límites de contratación, al omitir la exclusión del IVA en el límite autorizado, error que ya ha sido corregido. Se adjunta propuesta aprobada por el Consejo de Administración en Anexo XI.
Solicitamos se retire la incidencia.